本文案例雖在認(rèn)證審核和監(jiān)督審核的“審核計劃”中確定并安排了技術(shù)專家，但技術(shù)專家既沒有參與審核活動，也未提供技術(shù)支持，卻出現(xiàn)在首末次會議簽到表和審核報告中，這種“代簽”顯然違反了認(rèn)證規(guī)則要求。
審核時技術(shù)專家被“代簽”的法律思考
現(xiàn)行《質(zhì)量管理體系認(rèn)證規(guī)則》(以下簡稱《認(rèn)證規(guī)則》)于2016年10月1日起正式實(shí)施，新版和原版的《認(rèn)證規(guī)則》對“審核組中技術(shù)專家”有不同的規(guī)定。兩者差別在于：新版對技術(shù)專家確定為“必要時可以選擇”，原版則是“選擇具備相關(guān)能力的審核員和技術(shù)專家組成審核組”。但都明確強(qiáng)調(diào)：“審核組應(yīng)當(dāng)按照審核計劃的安排完成審核工作。除不可預(yù)見的特殊情況外，審核過程中不得更換審核計劃確定的審核員”。
本文案例雖在認(rèn)證審核和監(jiān)督審核的“審核計劃”中確定并安排了技術(shù)專家，但技術(shù)專家既沒有參與審核活動，也未提供技術(shù)支持，卻出現(xiàn)在首末次會議簽到表和審核報告中，這種“代簽”顯然違反了認(rèn)證規(guī)則要求。
案情簡介
2017年6月14日，S市市場監(jiān)管局執(zhí)法人員對M物業(yè)公司進(jìn)行執(zhí)法檢查，得知：認(rèn)證公司在進(jìn)行體系認(rèn)證現(xiàn)場審核時，實(shí)際到場的均是3位審核員。但所提供的審核計劃和審核報告上的審核組成員名單中，到場的均是4位審核員，含審核計劃中未參加審核的技術(shù)專家徐某。
2017年6月22日，執(zhí)法人員對徐某進(jìn)行調(diào)查，經(jīng)證實(shí)，徐某未接到任何通知要求參加M物業(yè)公司的認(rèn)證活動。
2017年6月22日，S市市場監(jiān)管局要求認(rèn)證公司該項(xiàng)目審核組組長王某接受詢問調(diào)查。
2017年7月6日，王某承認(rèn)：“在對M物業(yè)公司的認(rèn)證活動中，均是我們公司3位審核員參加完成”“整個認(rèn)證活動未通知技術(shù)專家徐某”。
2017年7月12日，再對另兩位審核員進(jìn)行調(diào)查，均確認(rèn)徐某未參與認(rèn)證活動。
案件審理
2018年7月26日，S市市場監(jiān)管局召開案審會，認(rèn)為該認(rèn)證公司的審核組在對M物業(yè)公司進(jìn)行認(rèn)證審核過程中，在技術(shù)專家未參與的情況下，就對涉及到的專業(yè)條款進(jìn)行了有效確認(rèn)，其行為違反了《認(rèn)證認(rèn)可條例》第二十二條第一款：“認(rèn)證機(jī)構(gòu)以及與認(rèn)證有關(guān)的檢查機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室從事認(rèn)證以及與認(rèn)證有關(guān)的檢查、檢測活動，應(yīng)當(dāng)完成認(rèn)證基本規(guī)范、認(rèn)證規(guī)則規(guī)定的程序，確保認(rèn)證、檢查、檢測的完整、客觀、真實(shí)，不得增加、減少、遺漏程序”的規(guī)定。依據(jù)《認(rèn)證認(rèn)可條例》第六十條第一款：“認(rèn)證機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，責(zé)令改正，處5萬元以上20萬元以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得;情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓，直至撤銷批準(zhǔn)文件，并予公布：……(二)增加、減少、遺漏認(rèn)證基本規(guī)范、認(rèn)證規(guī)則規(guī)定的程序的……”的規(guī)定進(jìn)行處罰。基于認(rèn)證公司在調(diào)查過程中積極配合，及時撤銷該認(rèn)證證書，S市市場監(jiān)管局依法對該認(rèn)證公司作出罰款5萬元并沒收違法所得的行政處罰。
法律思考
關(guān)于本案定性
本案的關(guān)鍵點(diǎn)：
一是第一次現(xiàn)場審核需要技術(shù)專家參加(初次認(rèn)證審核適用舊規(guī)則);
第二次現(xiàn)場審核和監(jiān)督審核時可以不需要技術(shù)專家參加(監(jiān)督審核適用新規(guī)則);
二是審核組代簽(偽造) 技術(shù)專家本該參與但實(shí)際未參與各環(huán)節(jié)認(rèn)證活動的事實(shí)。
筆者認(rèn)為代簽即偽造，本案實(shí)為“偽造認(rèn)證資料”。但若以違反《認(rèn)證認(rèn)可條例》第六十二條：“出具虛假認(rèn)證結(jié)論或者出具的結(jié)論嚴(yán)重失實(shí)”來處罰又欠妥。原因如下：一是實(shí)際參加審核的3位審核員均有體系認(rèn)證執(zhí)業(yè)資質(zhì);二是技術(shù)專家未參與審核，也未提供技術(shù)支持，不能證明“出具虛假認(rèn)證結(jié)論或者出具的結(jié)論嚴(yán)重失實(shí)”。因此，在對“偽造認(rèn)證資料”沒有具體罰則的情況下，本案以“遺漏程序”定性尚妥，可理解為遺漏了本應(yīng)由技術(shù)專家參與的相關(guān)專業(yè)條款的審核。
2017版《認(rèn)證機(jī)構(gòu)管理辦法》(原國家質(zhì)檢總局令2017年第193號)第十八條規(guī)定：“認(rèn)證機(jī)構(gòu)及其認(rèn)證人員應(yīng)當(dāng)及時作出認(rèn)證結(jié)論，保證其客觀、真實(shí)并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任......有下列情形之一的，屬于出具虛假或者嚴(yán)重失實(shí)的認(rèn)證結(jié)論：冒名頂替其他認(rèn)證人員實(shí)施審核、檢查或者審查的”。這里有明確的“冒名頂替其他認(rèn)證人員實(shí)施審核、檢查或者審查的”情形，這是2017版《認(rèn)證機(jī)構(gòu)管理辦法》的重大進(jìn)步，彰顯了立法水平，提高了執(zhí)法依據(jù)的可操作性，解決了執(zhí)法人員的困惑。
對王某行為的認(rèn)定
《認(rèn)證認(rèn)可條例》第二十三條規(guī)定：“認(rèn)證機(jī)構(gòu)及其認(rèn)證人員應(yīng)當(dāng)及時作出認(rèn)證結(jié)論，并保證認(rèn)證結(jié)論的客觀、真實(shí)。認(rèn)證結(jié)論經(jīng)認(rèn)證人員簽字后，由認(rèn)證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽署。”可見，在法律責(zé)任的配置上，法律責(zé)任承擔(dān)主體多為認(rèn)證機(jī)構(gòu)。在對認(rèn)證公司進(jìn)行處罰的同時，對王某身為審核組組長未盡到審核責(zé)任，其行為該如何認(rèn)定?能否進(jìn)行處罰?
2015版《認(rèn)證機(jī)構(gòu)管理辦法》(原國家質(zhì)檢總局令2015年第164號)中對負(fù)有直接責(zé)任認(rèn)證人員的處罰條款，只在第五十四條有規(guī)定：“認(rèn)證機(jī)構(gòu)存在出具虛假認(rèn)證結(jié)論或者出具的結(jié)論嚴(yán)重失實(shí)的，國家認(rèn)監(jiān)委應(yīng)當(dāng)撤銷其批準(zhǔn)證書，并予公布;對直接負(fù)責(zé)的主管人員給予警告，對負(fù)有直接責(zé)任認(rèn)證人員，撤銷其執(zhí)業(yè)資格......”顯然，本案若不能認(rèn)定為“出具虛假認(rèn)證結(jié)論或者出具的結(jié)論嚴(yán)重失實(shí)”，就不能對王某進(jìn)行處罰?！墩J(rèn)證及認(rèn)證培訓(xùn)、咨詢?nèi)藛T管理辦法》第十四條規(guī)定：“認(rèn)證及認(rèn)證培訓(xùn)、咨詢?nèi)藛T從事認(rèn)證及認(rèn)證培訓(xùn)、咨詢活動，禁止有下列行為：……(三)出具虛假或者失實(shí)的結(jié)論，編造或者唆使編造虛假、失實(shí)的文件、記錄”;第十七條規(guī)定：“認(rèn)證及認(rèn)證培訓(xùn)、咨詢?nèi)藛T違反本辦法第十四條第(三)項(xiàng)規(guī)定的，給予撤銷執(zhí)業(yè)資格的處罰。”但在第五條又規(guī)定：“國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會負(fù)責(zé)對從事認(rèn)證及認(rèn)證培訓(xùn)、咨詢活動人員執(zhí)業(yè)資格注冊制度的批準(zhǔn)工作;對認(rèn)證及認(rèn)證培訓(xùn)、咨詢?nèi)藛T執(zhí)業(yè)行為實(shí)施監(jiān)督管理。地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門……依法對所轄區(qū)域內(nèi)的認(rèn)證及認(rèn)證培訓(xùn)、咨詢?nèi)藛T的執(zhí)業(yè)行為實(shí)施監(jiān)督檢查。”可見，省以下職能部門只是對“執(zhí)業(yè)行為實(shí)施監(jiān)督檢查”，要認(rèn)定其違法，這個認(rèn)定權(quán)在認(rèn)監(jiān)委，省以下職能部門無具體實(shí)施方法。這個缺憾，在2017版《認(rèn)證機(jī)構(gòu)管理辦法》中得到了明確和補(bǔ)充完善。
應(yīng)加強(qiáng)對審核組的監(jiān)督管理
在申請組織、審核組、認(rèn)證公司技術(shù)委員會審查三者之間，審核組處于中間環(huán)節(jié)，其地位及作用不言而喻。在執(zhí)法實(shí)踐中，一般把“增加、減少、遺漏認(rèn)證基本規(guī)范、認(rèn)證規(guī)則規(guī)定的程序的……”等其違法行為都?xì)w結(jié)為認(rèn)證公司，故處罰認(rèn)證公司為多，卻忽略了審核組的主觀行為而導(dǎo)致的違法行為產(chǎn)生這一事實(shí)。這個問題在2017版《認(rèn)證機(jī)構(gòu)管理辦法》中得以完善，增加了“地方認(rèn)證監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)將違法行為查處的相關(guān)信息及時報送國家認(rèn)監(jiān)委”的規(guī)定，這個規(guī)定措施就架通了行政執(zhí)法與國家認(rèn)監(jiān)委的渠道，使對認(rèn)證機(jī)構(gòu)及審核組人員的監(jiān)管得到閉環(huán)和落實(shí)，解決了2015版《認(rèn)證機(jī)構(gòu)管理辦法》中，對“出具虛假認(rèn)證結(jié)論或者出具的結(jié)論嚴(yán)重失實(shí)”的具體情形沒有給出具體的規(guī)定和操作方法導(dǎo)致難以落實(shí)的缺憾。
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