檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定(計(jì)量認(rèn)證)許可從 1985年實(shí)施至今，已走過 36年，我國的市場環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，但該項(xiàng)制度上位法及其管理方式并未作同步調(diào)整。相對滯后的機(jī)制體制導(dǎo)致檢驗(yàn)檢測市場許可與監(jiān)管面臨著極大挑戰(zhàn)，出具不實(shí)或虛假報(bào)告情況時(shí)有發(fā)生，檢驗(yàn)檢測資質(zhì)認(rèn)定制度傳統(tǒng)許可方式所能發(fā)揮的作用已經(jīng)到達(dá)了邊際值，亟需進(jìn)行制度創(chuàng)新。
《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定改革工作的意見》(國市監(jiān)檢測[2019]206號)是資質(zhì)認(rèn)定許可制度改革的一份重要文件，該文件發(fā)布后，檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)和資質(zhì)認(rèn)定部門對該文件的進(jìn)一步解讀都提出了迫切需求，本文旨在闡明有關(guān)改革措施設(shè)立的出發(fā)點(diǎn)、改革期望達(dá)成的目標(biāo)以及對于檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定制度未來發(fā)展的思考。
根據(jù)改革要求及市場需要采取告知承諾制
《國務(wù)院關(guān)于在全國推開 “證照分離”改革的通知》(以下簡稱“《通知》”)明確了 “證照分離”改革的四種方式：直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)，并明確了四種方式的適用情形，為行政審批改革提供了政策依據(jù)。市場監(jiān)管總局認(rèn)可檢測司對照四種改革方式，結(jié)合我國檢驗(yàn)檢測市場的基本情況，確定了資質(zhì)認(rèn)定許可的改革路徑。
市場監(jiān)管總局檢驗(yàn)檢測服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，截至2019年底，我國共有檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu) 44007家。檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)數(shù)量持續(xù)增長，行業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大。機(jī)構(gòu)改革、購買服務(wù)、要素市場化配置等政策的出臺，加速了檢驗(yàn)檢測行業(yè)的市場化轉(zhuǎn)型。但檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的個(gè)體規(guī)模和服務(wù)能力良莠不齊，同質(zhì)化競爭現(xiàn)象突出，部分行業(yè)保護(hù)仍然存在。市場成熟度還有待進(jìn)一步提升，暫不具備完全通過市場手段進(jìn)行自我調(diào)節(jié)、自我規(guī)范的能力。加之此項(xiàng)制度上位法對資質(zhì)認(rèn)定(計(jì)量認(rèn)證)的確定和其他有關(guān)法律法規(guī)對資質(zhì)認(rèn)定(計(jì)量認(rèn)證)作為結(jié)果采信前置條件等原因，檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定許可仍然有保留的客觀條件。
檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定(計(jì)量認(rèn)證)許可從1985年實(shí)施至今，已走過 36年，我國的市場環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，但該項(xiàng)制度上位法及其管理方式并未作同步調(diào)整。相對滯后的機(jī)制體制導(dǎo)致檢驗(yàn)檢測市場許可與監(jiān)管面臨著極大挑戰(zhàn)，出具不實(shí)或虛假報(bào)告情況時(shí)有發(fā)生，檢驗(yàn)檢測資質(zhì)認(rèn)定制度傳統(tǒng)許可方式所能發(fā)揮的作用已經(jīng)到達(dá)了邊際值，亟需進(jìn)行制度創(chuàng)新。上海浦東新區(qū)的探索性研究及其試點(diǎn)，為改革提供了樣版。
早在上世紀(jì)20年代，美國學(xué)者哈休特提出“質(zhì)量是生產(chǎn)”出來的，企業(yè)是產(chǎn)品質(zhì)量的第一責(zé)任人。檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的產(chǎn)品質(zhì)量檢測及其符合性判定，是作為事后(生產(chǎn)后)質(zhì)量管理的技術(shù)手段而存在的。依照《產(chǎn)品質(zhì)量法》關(guān)于檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)民事責(zé)任的相關(guān)表述，產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)出具的檢驗(yàn)結(jié)果或者證明不實(shí)，造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任?？梢?，檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)與產(chǎn)品質(zhì)量的關(guān)系為間接關(guān)系，可以通過對檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的事中、事后監(jiān)管糾正不符合行為、有效防范風(fēng)險(xiǎn)。檢驗(yàn)檢測資質(zhì)認(rèn)定采取告知承諾制，審批并沒有取消，但審批效率得到了極大提升。行政機(jī)關(guān)將法律賦予的權(quán)力，通過告知承諾讓渡給檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我評價(jià)，同時(shí)通過加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管，遇到違反法律、法規(guī)的行為該撤銷的撤銷、該處罰的處罰，進(jìn)一步提高了行政管理的效能。
依法依規(guī)界定許可邊界
依照《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，通常情況下僅有法律、行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。1985年頒布的《計(jì)量法》第一次提出了對于產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入性要求，“為社會(huì)提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，必須經(jīng)省級以上人民政府計(jì)量行政部門對其計(jì)量檢定、測試的能力和可靠性考核合格”，這是開展產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)計(jì)量認(rèn)證的根本依據(jù)。2003年頒布的《認(rèn)證認(rèn)可條例》(以下簡稱《條例》)規(guī)定 “向社會(huì)出具具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的檢查機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室，應(yīng)當(dāng)具備有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的基本條件和能力，并經(jīng)依法認(rèn)定后，方可從事相應(yīng)活動(dòng)，《條例》與《食品安全法》《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》等共同作為開展檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定許可的依據(jù)。由于產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)計(jì)量認(rèn)證與檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的條件、程序基本相同，2005年頒布的《實(shí)驗(yàn)室和檢查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》已提出用資質(zhì)認(rèn)定替代計(jì)量認(rèn)證，《證照分離改革全覆蓋試點(diǎn)事項(xiàng)清單(中央層面設(shè)定，2019)》也以“檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定”統(tǒng)一對外公布?！妒袌霰O(jiān)管總局關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定改革工作的意見》(國市監(jiān)檢測 [2019]206號)提出“依法界定檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定范圍，逐步實(shí)現(xiàn)資質(zhì)認(rèn)定范圍清單管理”，明確了并非所有領(lǐng)域的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)都需要經(jīng)過資質(zhì)認(rèn)定。
依據(jù)行政許可 “解禁說 ”的觀點(diǎn)，法律、行政法規(guī)未作出一般禁止性限制的領(lǐng)域其市場是自由的;反之，法律、行政法規(guī)對于具有潛在危險(xiǎn)性的領(lǐng)域加以限制。通過許可的手段進(jìn)行解除限制，應(yīng)用在檢驗(yàn)檢測領(lǐng)域，即必須依法界定檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定范圍，不能亂用、濫用行政權(quán)力。只有那些法律、行政法規(guī)作出規(guī)定的領(lǐng)域例如從事產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)(包括機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn))、食品檢驗(yàn)、醫(yī)療器械檢驗(yàn)、化妝品檢驗(yàn)的機(jī)構(gòu)需要進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定。依照《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。必要時(shí)，國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定許可。因此，《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》可以作為對司法鑒定機(jī)構(gòu)開展資質(zhì)認(rèn)定工作的依據(jù)，其范圍包括法醫(yī)、物證、聲像以及后續(xù)根據(jù)物證司法鑒定大類中的“微量物質(zhì)”領(lǐng)域，拓展到環(huán)境安全損害司法鑒定，以及食品安全損害司法鑒定新領(lǐng)域等，這些已突破了產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)的范疇，是資質(zhì)認(rèn)定制度中的特殊領(lǐng)域。
要簡化證書，多證合一，突出法人治理
依照原《標(biāo)準(zhǔn)化法》(1988年)第十九條的規(guī)定“縣級以上政府標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門，可以根據(jù)需要設(shè)置檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，或者授權(quán)其他單位的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，對產(chǎn)品是否符合標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)。”原質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、輕工、商貿(mào)、機(jī)械等行業(yè)主管部門設(shè)立并授權(quán)了“國家產(chǎn)品質(zhì)檢中心”及 “行業(yè)檢驗(yàn)檢測中心”，此即為 “授權(quán)名稱”的由來。過去，為便于相關(guān)機(jī)構(gòu)使用授權(quán)名稱開展檢驗(yàn)檢測活動(dòng)，資質(zhì)認(rèn)定對授權(quán)名稱單獨(dú)頒發(fā)證書，如同一個(gè)法人主體取得多個(gè)授權(quán)名稱，就會(huì)有多張證書。
但隨著檢驗(yàn)檢測行業(yè)市場化、法治化的推進(jìn)，特別是產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)已完全采取市場化的運(yùn)作模式，以招投標(biāo)的方式選取承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)的機(jī)構(gòu)，承檢機(jī)構(gòu)早已突破授權(quán)機(jī)構(gòu)范疇。 “授權(quán)名稱”產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)資格的法定意義已經(jīng)不復(fù)存在。檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)更需要通過“國家質(zhì)檢中心”“行業(yè)質(zhì)檢中心”的名稱來體現(xiàn)機(jī)構(gòu)在整體規(guī)模、專業(yè)程度、技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。但直接以上述名稱參與市場活動(dòng)，與市場監(jiān)管保障各類主體平等競爭的初衷相違背。同時(shí)，以“授權(quán)名稱”取得資質(zhì)認(rèn)定已有在法律訴訟中被判定為無資質(zhì)出報(bào)告的先例。因此，本次改革突出強(qiáng)調(diào)法人治理結(jié)構(gòu)，要求申請資質(zhì)認(rèn)定的機(jī)構(gòu)必須是實(shí)體。同時(shí)，為了繼承原有授權(quán)制度，不搞“一刀切”，專門設(shè)計(jì)了資質(zhì)認(rèn)定證書附頁，證明檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)取得授權(quán)名稱的情況，這是對原有制度的繼承和發(fā)展。相信隨著檢驗(yàn)檢測行業(yè)市場化、國際化、法治化的發(fā)展，會(huì)有越來越多的機(jī)構(gòu)不依賴于政府授權(quán)的拐杖，在創(chuàng)建自主品牌的道路上勇敢邁進(jìn)。
關(guān)于資質(zhì)認(rèn)定制度未來發(fā)展的觀察與思考
《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定“產(chǎn)品需檢驗(yàn)合格方能上市銷售”，是產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)制度催生了產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)制度依據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)建立，主要分為產(chǎn)品準(zhǔn)入許可檢驗(yàn)(包括注冊檢驗(yàn))、監(jiān)督抽檢、認(rèn)證檢驗(yàn)等形式，為政府的監(jiān)管活動(dòng)提供技術(shù)支撐。因此，產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)來源過去主要依賴于政府委托。近年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市場化改革的不斷推進(jìn)，特別是“放管服”改革以來，更加強(qiáng)調(diào)減少政府干預(yù)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，強(qiáng)調(diào)由市場主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，企業(yè)對產(chǎn)品質(zhì)量管理的意識不斷提升，對質(zhì)量監(jiān)控、技術(shù)研發(fā)、權(quán)益保護(hù)等方面的投入不斷加大，社會(huì)委托檢驗(yàn)的數(shù)量和占比不斷提高。僅以2019年數(shù)據(jù)為例，全國檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)共出具行政執(zhí)法類報(bào)告 3795.36萬份，出具社會(huì)委托報(bào)告45527.45萬份，社會(huì)委托報(bào)告的數(shù)量是行政執(zhí)法類報(bào)告的近 12倍，委托對象主要為生產(chǎn)企業(yè)、銷售企業(yè)、電商平臺、認(rèn)證機(jī)構(gòu)等，檢驗(yàn)檢測行業(yè)的定位從主要服務(wù)于政府轉(zhuǎn)向服務(wù)于市場。與市場貼合度的提高也產(chǎn)生了一些新的需求和問題，引發(fā)了對于檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定制度究竟要管誰、要規(guī)范哪些活動(dòng)的問題，政府職責(zé)與市場的邊界需要?jiǎng)澐智宄?，政府既不能充?dāng)承擔(dān)無限連帶責(zé)任的背書人，也不該成為某些商業(yè)活動(dòng)不分邊界的陪跑者，擾亂市場的正常秩序?！稒z驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》第三條規(guī)定了資質(zhì)認(rèn)定應(yīng)該調(diào)整的范圍，包括為司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)、公益活動(dòng)出具具有證明作用的數(shù)據(jù)、結(jié)果的活動(dòng)，表明了資質(zhì)認(rèn)定調(diào)整的檢驗(yàn)檢測活動(dòng)應(yīng)該具有普遍的適用性和社會(huì)認(rèn)同，從這點(diǎn)出發(fā)可能對重新認(rèn)識和理解該項(xiàng)制度，制定相關(guān)政策有所幫助。
(作者單位：市場監(jiān)管總局認(rèn)可檢測司)
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