法律法規(guī)在環(huán)境管理體系建立和實施中的作用
一個組織必須通過建立和實施ISO14001標準，對其環(huán)境管理活動進行動態(tài)的系統(tǒng)化的管理，才能更好地確保其環(huán)境行為不僅現(xiàn)在滿足將來也能持續(xù)滿足有關的法律和本組織制定的環(huán)境方針的要求。隨著ISO14001環(huán)境管理體系標準在我國的實施和逐步推廣，人們對這一標準的作用和實施的意義的認識也在不斷地加深。
作為一個管理工具標準，一方面，其本身除了要求在環(huán)境方針中對遵循有關法律法規(guī)和持續(xù)改進作出承諾外，并未提出對環(huán)境行為的絕對要求；而另一方面，本標準的建立和實施的目的又絕不僅限于滿足法律法規(guī)的要求。盡管如此，應該說，滿足并持續(xù)滿足法律法規(guī)的要求仍然是建立和實施ISO14001標準體系所要追求的一個自始至終的最基本的目標。因此，法律法規(guī)在環(huán)境管理體系建立和實施中的基礎地位和重要性是不容懷疑的，也是為大家所共識的。然而，在對不同企業(yè)的咨詢和審核工作中發(fā)現(xiàn)，不少的企業(yè)和人員對于法律法規(guī)在體系建立和實施中的具體作用還缺乏全面的認識和深刻的理解，希望以下對此問題的探討能夠?qū)Υ蠹医⒑屯晟企w系以及提高體系實施的有效性有所幫助。
一、法律法規(guī)在體系建立和實施中的具體作用
通過對ISO14001標準的學習以及在咨詢和審核工作實踐中的體會，我認為其作用至少應包括以下幾個方面：
1、為組織環(huán)境方針的制定提供幫助
為了確保環(huán)境方針更好地適合組織的活動、產(chǎn)品和服務的性質(zhì)、規(guī)模與環(huán)境影響，組織必須通過掌握和了解與本組織的活動、產(chǎn)品和服務直接相關的法律法規(guī)要求，并根據(jù)其具體內(nèi)容在環(huán)境方針中對某些方面做出重點的、有針對性的承諾。如對一個冰箱制造廠，其方針的承諾必須考慮到關于保護臭氧層的國際公約和國家關于ODS物質(zhì)使用的替代方案，對處在水污染重點控制區(qū)域的企業(yè)則應重點考慮國家和地方對水污染防治有關法律法規(guī)和總量控制要求，并在方針中加以體現(xiàn)，對處在酸雨和二氧化硫控制區(qū)的企業(yè)來說，則應重點考慮大氣方面的污染防治的承諾，而對于礦業(yè)企業(yè)則應重點從自然資源合理開發(fā)和利用以及生態(tài)環(huán)境的保護方面考慮法律法規(guī)的具體要求并作出適當?shù)某兄Z。
2、為環(huán)境因素的識別與評價提供參考依據(jù)
環(huán)境因素是指組織的活動、產(chǎn)品和服務中能與環(huán)境相互作用的要素。由于組織的環(huán)境因素的存在和作用造成對環(huán)境的影響與破壞。然而由于所有環(huán)境構成要素中除了人之外，其余的通常情況下均不能自己表達其意愿，而法律法規(guī)是根據(jù)人們對環(huán)境問題的研究成果而制定的，所以法律法規(guī)就必然成了環(huán)境的利益代言人。因此一個組織在考慮其環(huán)境因素對環(huán)境的影響時，可以將法律法規(guī)的有關規(guī)定和要求作為其主要依據(jù)。同樣，法律法規(guī)和標準中已針對不同污染問題的危害程度規(guī)定了不同的管理要求或控制排放標準，因此，也必然成為一個組織考慮不同環(huán)境因素對環(huán)境的影響程度從而評價其重要環(huán)境因素的重要依據(jù)。
3、為目標指標和環(huán)境管理方案的制定提供依據(jù)
一個組織在對自己所要控制的重點環(huán)境問題尋找對策確定方案時，除了考慮技術條件，自身的經(jīng)濟條件以及相關方的要求之外，最重要的一點就是要考慮法律法規(guī)的要求。設定的目標和指標以及達到目標指標的時間進度等要以法律法規(guī)為依據(jù)，充分考慮到滿足法律法規(guī)的重要性和緊迫性。
4、編制環(huán)境管理體系文件的依據(jù)
在編制運行控制程序時應在程序中規(guī)定運行標準。運行標準除了保證運行與活動的正常進行所需的技術參數(shù)條件之外，還包括了有關的環(huán)境控制和排放指標。運行標準除了量化的指標要求，還包括定性的管理要求。因此一個組織在編制水、氣、噪聲等控制程序時要明確達到的環(huán)境控制指標，在編制固體廢棄物管理程序時應考慮固體廢棄物污染防治法對分類收集處置廢棄物的要求及對危險廢物分類處置和管理上的特殊要求，油類化學品管理程序則要考慮到化學品管理條例中對化學品的采購、運輸、儲存、使用和廢液回收及處置等的定性的管理要求，而在新、擴、改建項目環(huán)境管理程序中則應全面考慮到相關法律中對有關手續(xù)辦理的管理要求，如環(huán)評報批、環(huán)保"三同時"驗收及審批、排污費用的交納、排污申報登記及排污許可證的辦理、環(huán)保設施異?；蛲Ｖ故褂脮r的申報等。
在編制相關要素的管理程序中也應考慮到法律法規(guī)的要求，如在編制信息交流程序時對與環(huán)保行政主管部門的交流內(nèi)容可能包括建設項目的進展情況，污染治理項目的實施進度，污染物處置及排放情況，環(huán)保設施的暫停使用、停用及改造的情況，污染事故的發(fā)生原因、產(chǎn)生的影響及處理情況等，對這些重要的外部信息交流，均應保留有關記錄，以便將來適當時機作為證明組織環(huán)境行為合法性的重要證據(jù)。
在編制緊急準備與反應程序中，應考慮在發(fā)生重大環(huán)境事故時必須及時與環(huán)保行政主管部門及其它政府部門報告情況以便政府各有關部門也能夠及時采取相應對策措施，減少和消除污染事故造成的不利影響，既減少對社會的損失也減少企業(yè)本身的直接損失和間接損失。關于污染事故的處理與報告這本身也是法律法規(guī)的一項重要內(nèi)容。
因此無論是在編制手冊、要素管理程序、運控控制程序，還是編寫具體的作業(yè)操作規(guī)程時，均應考慮到相關法律法規(guī)和標準的定量控制指標和定性的管理要求，只有這樣才能保證法律法規(guī)的要求能夠得到切實有效的貫徹執(zhí)行，也只有這樣才能保證組織體系運行的有效性和環(huán)境行為的合法性。
5、評價組織環(huán)境行為對法律法規(guī)遵循情況的依據(jù)
ISO14001標準關于監(jiān)測與測量要素中要求組織應建立并保持程序，以定期評價對有關的環(huán)境法律法規(guī)的遵循情況。因此必須根據(jù)組織的活動、產(chǎn)品和服務的特點，對照相關的法律法規(guī)和標準要求，定期定性和定量地全面評價本組織的污染物排放和有關的管理活動遵循法律法規(guī)的符合性程度，以便進一步采取對策措施。
6、是環(huán)境管理體系評審和審核的準則之一
雖然組織建立實施和申請認證注冊的是ISO14001標準，但是一個組織建立體系的目的之一是為了保證符合法律法規(guī)的要求，因此在審核過程必須借助有關的法律法規(guī)才能對組織的體系的適宜性、充分性和有效性作出評價。同時，根據(jù)ISO14001標準要求結合組織的實際情況所編制的體系文件也是具體指導本組織環(huán)境管理活動的更直接的內(nèi)部依據(jù)，因此審核的依據(jù)和準則必然包括ISO14001標準、適用本組織的法律法規(guī)及其他要求以及本組織的環(huán)境管理體系文件三個方面。無論是環(huán)境管理體系的內(nèi)部審核、環(huán)境管理評審還是進行注冊認證的第三方外部審核，都必須把法律法規(guī)作為審核和評審的重要內(nèi)容和準則。
二、建立合適的程序和途徑，獲取和識別適用的法律法規(guī)和其他要求
既然法律法規(guī)及其他要求在體系的建立和實施過程中占據(jù)如此重要地位，具有多方面的作用，那么建立并保持合適的程序，確定可行的方式和途徑，規(guī)定有關的部門和人員去獲取和識別適用于本組織的法律法規(guī)和其他要求，對于體系的有效運行和持續(xù)改進的重要意義是不言而喻的，這也正是ISO14001標準4.3.2法規(guī)與其他要求這一要素的要求。
中國的環(huán)保事業(yè)在黨和政府的重視和領導下經(jīng)過近二三十年來的發(fā)展，已經(jīng)形成了一套相對獨立和完整的環(huán)保法律法規(guī)體系，包括憲法和刑法中的有關環(huán)保方面的規(guī)范，環(huán)境保護法，水、氣、噪聲、固廢等污染防治法以及海洋、草原、森林、土地、礦產(chǎn)、漁業(yè)等自然資源保護法，國務院及有關部委發(fā)布的環(huán)保規(guī)章、條例、辦法以及地方立法機關和政府部門出臺的地方性法規(guī)、條例、規(guī)章等。為配合法律法規(guī)的執(zhí)行，國家和地方還制定了一系列的環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準。此外國家和行業(yè)部門還出了一些環(huán)保政策和產(chǎn)業(yè)規(guī)范，體現(xiàn)了環(huán)保的要求和發(fā)展的趨勢。另外，中國作為發(fā)展中的第三世界國家，積極參與國際間的環(huán)保交流與合作，簽訂了一系列關于環(huán)境保護的國際公約、議定書等。
所有以上這些方面都是從中獲取和識別適用的法律與要求的范圍，組織可以通過各級環(huán)保部門和其他政府部門、專業(yè)出版社、環(huán)境報刊等多種途徑獲取。需要補充強調(diào)的是，環(huán)保行政主管部門和行業(yè)主管部門根據(jù)環(huán)保的法律法規(guī)和政策的要求，對組織所作出的一些行政性的規(guī)范文件如立項批復、環(huán)評批復、設計批復以及"三同時"驗收批復等，其中的內(nèi)容更加符合企業(yè)的實際，是更具可操作性的規(guī)定要求，因此企業(yè)在建立體系時應特別給予關注，作為識別的內(nèi)容并在體系運行中加以實施。
在此還有必要進一步指出的是，對于那些出口產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)，還可能需要掌握產(chǎn)品銷售國有關的環(huán)保法律和要求，如關于化學品原材料使用、產(chǎn)品包裝材料的使用以及產(chǎn)品中的有關環(huán)保指標的規(guī)定等。因為從貿(mào)易角度來看，雖然通過ISO14001標準的認證，有助于打破非關稅貿(mào)易避壘，但其本身只是保證環(huán)保成本的內(nèi)在化從而保證市場的公平合理競爭，并不能排斥市場對產(chǎn)品本身制定一些環(huán)境指標的限制要求。因此通過適當?shù)那?，及時掌握和獲取市場所在地關于對產(chǎn)品本身的一些環(huán)保指標的現(xiàn)行要求或發(fā)展趨勢，并通過環(huán)境管理體系的運行來加以考慮、實施和滿足，以保證產(chǎn)品的順利出口和銷售，這一點對于出口產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)來說尤為重要。
三、搞好法律法規(guī)的傳達和學習，保證法律法規(guī)作用的實現(xiàn)
明白了法律法規(guī)在體系建立和實施中的重要意義和具體作用，并且通過適當?shù)那阔@取和識別了適合本組織的法律法規(guī)及其他要求，到此并不意味工作的結束，雖然標準4.3.2條款本身并未提出更多的規(guī)定，但絕不能機械地孤立地看待標準的條款要求，應該全面系統(tǒng)有機地理解環(huán)境管理體系不同要素之間的分工與聯(lián)系。為了充分發(fā)揮法律法規(guī)在體系中的作用，實現(xiàn)環(huán)境管理體系的總體目標，還需要根據(jù)組織的情況從以下幾個方面開展工作：
1、搞好相關法律法規(guī)的傳達工作
這里所說的傳達不僅僅指適用法律法規(guī)清單的編制及傳達，更重要的是需要對相關的法律法規(guī)的內(nèi)容進行傳達。有些企業(yè)在體系建立和實施中缺乏后者的工作，導致相關部門無法對法律法規(guī)具體內(nèi)容的學習和了解。當然，這也并不要求把所有的適用法律法規(guī)內(nèi)容分發(fā)到所有部門，在實施中可以考慮進行重要內(nèi)容的摘編和分發(fā)，還可以根據(jù)法律法規(guī)內(nèi)容的不同區(qū)別對待，有針對性地分發(fā)到主要的相關部門。
2、組織法律法規(guī)的學習和培訓
組織在建立和實施培訓教育程序時應包括對法律法規(guī)的培訓內(nèi)容。和其他的培訓一樣，這方面的培訓也要根據(jù)不同層次不同部門和不同崗位的不同需要采取不同的形式進行不同內(nèi)容和不同程度的培訓?？梢詫χ饕藛T可以通過集中培訓和日常自學相結合的方式進行，對各部門也可以各自組織內(nèi)部學習培訓?？傊?，要通過學習培訓，保證對相應法規(guī)內(nèi)容的了解和掌握，滿足運行實施的需要。
3、把法律法規(guī)的規(guī)定要求納入到環(huán)境管理體系文件中去
正如上面所提到的，編制體系文件時應以法律法規(guī)為依據(jù)。在對適用法規(guī)與要求的識別獲取和傳達學習的基礎上，更重要的是要把有關的定量控制指標和定性管理要求納入體系文件中，這樣就可以通過日常體系文件的執(zhí)行達到對法律法規(guī)要求的執(zhí)行。
4、搞好環(huán)保法律意識的日常宣傳
環(huán)保意識、法律意識的提高是一個長期的過程，因此對環(huán)保知識和法律法規(guī)內(nèi)容的宣傳教育也必然是一項長期的日常工作。組織可以采用板報、廣播、刊物和知識比賽等多種形式，結合ISO14001其他工作的開展進行環(huán)保法律法規(guī)方面的宣傳教育，逐步樹立和增強員工的環(huán)保意識和法制意識，不斷提高貫徹執(zhí)行ISO14001環(huán)境管理體系的自覺性，保證體系更加有效地運行。
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