摘要：循環(huán)經(jīng)濟是世界各國推動綠色低碳轉(zhuǎn)型的重要支撐，也是我國實現(xiàn)“3060”雙碳目標的重要途徑。本文從國際、國內(nèi)出發(fā)，探討了循環(huán)經(jīng)濟在碳中和戰(zhàn)略框架下的定位、作用和面臨的挑戰(zhàn)，并提出了相關對策建議。在新形勢下，我國需針對雙碳目標下循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的新挑戰(zhàn)，加快構建面向雙碳目標的循環(huán)經(jīng)濟體系，完善以雙碳目標為引領的法律法規(guī)制度體系、建立循環(huán)經(jīng)濟碳減排評價體系、加強科技創(chuàng)新和國際合作，切實發(fā)揮循環(huán)經(jīng)濟在促進碳減排和綠色轉(zhuǎn)型中的重大作用。
自2020年9月22日國家主席習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上提出“我國力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰，2060年實現(xiàn)碳中和”的目標以來，“雙碳”目標被納入經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設整體布局，我國經(jīng)濟社會進入新發(fā)展階段，生態(tài)文明建設進入以降碳為重點戰(zhàn)略方向的新階段，減污降碳協(xié)同增效成為促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手。近期，黨中央、國務院對做好碳達峰、碳中和工作，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系，作出了一系列重大決策部署，對持續(xù)深入發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟提出了新的要求，我國循環(huán)經(jīng)濟迎來新的發(fā)展機遇。新時期、新階段，需要正確理解和準確把握循環(huán)經(jīng)濟的定位、角色和作用，剖析存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)，探索構建面向“雙碳”目標的循環(huán)經(jīng)濟體系的重點、關鍵路徑和對策，推動我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展為降碳行動做出更大貢獻。
碳中和戰(zhàn)略框架下循環(huán)經(jīng)濟的定位和作用
1.循環(huán)經(jīng)濟成為全球提升經(jīng)濟韌性和綠色競爭力的重要發(fā)展模式
縱觀全球，歐盟、美國、日本、新加坡等主要發(fā)達經(jīng)濟體，都將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟作為拉動經(jīng)濟增長、實現(xiàn)氣候目標的重要支柱和關鍵路徑，并制定了一系列配套法規(guī)、指令和相關行動計劃。歐盟2015年通過《歐盟循環(huán)經(jīng)濟行動計劃》[1]，將循環(huán)經(jīng)濟納入“歐洲2020戰(zhàn)略”框架下應對氣候變化和拉動經(jīng)濟增長的重要策略范疇。2020年3月，歐盟進一步發(fā)布新版《循環(huán)經(jīng)濟行動計劃》[2]，將其作為支撐“歐洲綠色新政”的重要支柱，提出在電子產(chǎn)品和信息通信技術、電池和汽車、塑料等七大關鍵領域重點落實可持續(xù)產(chǎn)品理念和政策框架，以減少全生命周期的資源消耗和“碳足跡”，并計劃在2022年通過“可持續(xù)產(chǎn)品倡議”。新計劃將與產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略一起，幫助歐盟從全球循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展機遇中獲益[3]，成為歐盟拉動經(jīng)濟增長、就業(yè)和投資的新動力，并推動歐洲經(jīng)濟向可持續(xù)、低碳、資源高效和有競爭力方向轉(zhuǎn)型。
德國在2012年、2016年、2020年相繼通過第一、二、三期《德國資源效率計劃》[4-5]，提出包括供應-生產(chǎn)-消費-閉環(huán)管理-整體措施五大環(huán)節(jié)的全價值鏈循環(huán)發(fā)展策略，并將資源循環(huán)作為減少溫室氣體排放、實現(xiàn)碳中和目標的重要支撐路徑，制定了循環(huán)發(fā)展路線圖，同時提出到2025年實現(xiàn)100%的塑料回收與循環(huán)利用等目標。
芬蘭提出“資源智慧”戰(zhàn)略，將循環(huán)經(jīng)濟與碳中和目標緊密關聯(lián)，并制定了具體的行動方案，以減少原料和產(chǎn)品在提取、制造、運輸、銷售和處置等全生命周期中產(chǎn)生的碳排放，助力其2035年實現(xiàn)碳中和目標[6]。
2003年至2018年，日本每隔5年持續(xù)發(fā)布了4次《循環(huán)型社會形成推進基本計劃》，提出了構建循環(huán)型社會的主要行動和具體措施。從2008年的第二次推進計劃開始，明確將循環(huán)經(jīng)濟與低碳發(fā)展聯(lián)系在一起，提出通過采取盡可能控制廢棄物產(chǎn)生、溫室氣體排放等措施，努力建設循環(huán)型、低碳型、自然和諧的可持續(xù)社會[7]。2020年，日本發(fā)布“綠色增長戰(zhàn)略”，明確了其碳中和目標的實現(xiàn)路徑，其中發(fā)展資源循環(huán)相關產(chǎn)業(yè)、碳循環(huán)產(chǎn)業(yè)是關鍵支撐之一。
美國提出了“零碳電力、零碳交通、零廢物制造、零碳建筑、零排放汽車”的“五個零”戰(zhàn)略，其中，“零廢物制造”與循環(huán)經(jīng)濟緊密相關。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推動資源利用方式的根本性變革，成為各國推動經(jīng)濟增長和綠色低碳轉(zhuǎn)型的共同選擇。
2.循環(huán)經(jīng)濟成為我國落實“雙碳”目標的重要行動路徑
我國歷來重視循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，具有良好的建設基礎。2005年，國務院出臺《關于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見》，2008年，我國頒布了《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》(以下簡稱《循環(huán)經(jīng)濟促進法》);2013年，國務院印發(fā)《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動計劃》，開始實施循環(huán)經(jīng)濟“十百千”示范行動;2017年，國家發(fā)展改革委等14個部委聯(lián)合發(fā)布《循環(huán)發(fā)展引領行動》，在“十三五”期間實施十項重大專項行動。在一系列政策措施推動下，我國循環(huán)經(jīng)濟建設成效顯著，在促進資源節(jié)約和保障資源安全的同時，也產(chǎn)生了良好的碳減排協(xié)同效益。據(jù)中國循環(huán)經(jīng)濟協(xié)會測算[8]，“十三五”期間，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟對我國碳減排的綜合貢獻率約為25%左右;2020年，我國通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，共計減少CO2排放量約26億t，再生有色金屬產(chǎn)量1450萬t，占全國十種有色金屬產(chǎn)量的23.5%，其中再生銅、再生鋁和再生鉛產(chǎn)量分別達到325萬t、740萬t和240萬t，分別占銅、鋁、鉛國內(nèi)總產(chǎn)量的32.4%、20%、37.2%。
雙碳目標提出后，我國生態(tài)文明建設進入以降碳為重點戰(zhàn)略方向的新階段，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展被賦予了新的使命要求。2021年3月，發(fā)布的“十四五”規(guī)劃綱要中提出“全面推行循環(huán)經(jīng)濟理念，構建多層次資源高效循環(huán)利用體系”;2021年10月，中共中央、國務院發(fā)布《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，將“節(jié)約優(yōu)先”作為落實碳達峰、碳中和目標堅持的五大原則之一，把節(jié)約能源資源放在首位，實行全面節(jié)約戰(zhàn)略[9]。隨后，國務院印發(fā)《2030年前碳達峰行動方案》[10]，明確指出要“抓住資源利用這個源頭，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，全面提高資源利用效率，充分發(fā)揮減少資源消耗和降碳的協(xié)同作用”，將循環(huán)經(jīng)濟助力降碳行動作為重點實施的“碳達峰十大行動”之一。同時，《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》中也提出了未來循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展路線圖，包括在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會生活三大領域?qū)嵤?2項重點任務、五大工程、六大行動等。根據(jù)有關預測，預計“十四五”期間發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟對我國碳減排的綜合貢獻率將達30%，到2030年將達到35%[8]。碳中和轉(zhuǎn)型新格局下，我國循環(huán)經(jīng)濟進入發(fā)展快車道，未來10 ~ 20年將處于快速增長時期，對碳減排的貢獻有望進一步持續(xù)提升，循環(huán)經(jīng)濟在助力碳達峰碳中和行動中將發(fā)揮更加重要的作用。
新階段循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)
實現(xiàn)“雙碳”目標是我國進入新發(fā)展階段、面向建設社會主義現(xiàn)代化強國的新任務，推動循環(huán)經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展、支撐雙碳目標實現(xiàn)，在創(chuàng)新技術、產(chǎn)業(yè)支撐和政策保障等方面面臨著新的挑戰(zhàn)。
1.能源轉(zhuǎn)型對循環(huán)經(jīng)濟保障戰(zhàn)略性關鍵資源安全提出新要求
能源體系綠色轉(zhuǎn)型是實現(xiàn)碳達峰、碳中和的關鍵路徑之一。隨著光能、風能、氫能等可再生能源、清潔能源產(chǎn)業(yè)和新能源汽車等行業(yè)的大規(guī)模發(fā)展，將帶動大量風電機組、光伏發(fā)電設備、新能源汽車、儲能設備等需求提升，從而促使一些關鍵礦產(chǎn)資源和基礎原材料的消耗量不斷增長。研究表明，陸上風力發(fā)電廠所需的礦產(chǎn)資源是同等發(fā)電裝機容量的燃氣發(fā)電廠的8倍，而一輛電動汽車使用的礦產(chǎn)資源是傳統(tǒng)汽車的5倍[11]。
當前，我國鉻、鈷、鋰、銅、鎳等與新能源產(chǎn)業(yè)密切相關的重要礦產(chǎn)品對外依存度不斷攀升，其回收再利用也并不理想，我國中長期重要戰(zhàn)略性資源和關鍵礦產(chǎn)資源保障形勢嚴峻。相關戰(zhàn)略性資源和關鍵原材料已成為我國中長期能源體系轉(zhuǎn)型的物質(zhì)基礎，循環(huán)經(jīng)濟亟需在這些關鍵資源的安全供給保障中發(fā)揮重要支撐作用。如何突破和提升這些關鍵礦產(chǎn)資源開采、使用、回收與再利用過程中的循環(huán)利用技術，如何統(tǒng)籌國際、國內(nèi)兩個市場、兩種資源，完善構建綠色產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈，以及開展產(chǎn)品設計和技術攻關，這些將是未來循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中面臨的新的重要挑戰(zhàn)。
2.以碳減排為目標導向的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)體系亟待升級
在碳中和轉(zhuǎn)型新格局下，我國循環(huán)經(jīng)濟技術和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要以低碳目標為引領。當前，我國一些傳統(tǒng)領域循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展存在質(zhì)量不高、循環(huán)不經(jīng)濟、循環(huán)不低碳等現(xiàn)象。例如，在再生資源循環(huán)利用行業(yè)，70%是中小企業(yè)，加上行業(yè)種類多、差異大，一些行業(yè)的能耗量較高，甚至屬于高能耗、高碳的制造行業(yè)。同時，對循環(huán)利用技術缺乏全生命周期的經(jīng)濟成本效益、資源環(huán)境效益、能源碳排放效益等綜合評估，一些企業(yè)在技術選擇中缺乏指導，循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)中仍存在一些落后技術和產(chǎn)能，影響了產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。我國傳統(tǒng)循環(huán)利用技術的清潔化、低碳化水平和行業(yè)規(guī)?；?、規(guī)范化發(fā)展程度仍有待進一步提升。此外，隨著能源結構和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，新能源和化石資源材料化等領域基于新技術、新業(yè)態(tài)、新模式的創(chuàng)新突破，也需要加強相應的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導和支持力度。
3.循環(huán)經(jīng)濟碳減排核算評價標準體系亟待建立完善
要將循環(huán)經(jīng)濟納入碳減排的管理體系和市場體系，準確核算循環(huán)經(jīng)濟活動的碳減排量是基礎和關鍵。循環(huán)經(jīng)濟活動往往涉及方方面面，且時空范圍跨度廣，其碳排放核算極具復雜性。當前，我國在區(qū)域、園區(qū)、行業(yè)、企業(yè)等層面的循環(huán)經(jīng)濟活動與碳減排耦合關系量化分析方面，存在基礎數(shù)據(jù)支撐不足、方法工具缺乏、標準不統(tǒng)一、統(tǒng)計評價機制不健全等亟待解決的問題。這些問題的存在，一方面，將直接影響到政府管理層面的考核評價和相關政策制定等;另一方面，將阻礙循環(huán)經(jīng)濟市場機制建立，如無法將企業(yè)循環(huán)經(jīng)濟碳減排效益納入國內(nèi)碳市場交易體系，特別是在國際碳邊境調(diào)節(jié)機制下，還有可能影響到企業(yè)產(chǎn)品在國際貿(mào)易體系中的競爭力等。
構建面向“雙碳”目標的循環(huán)經(jīng)濟體系的對策建議
圍繞綠色低碳轉(zhuǎn)型的新形勢、新要求，更好地發(fā)揮循環(huán)經(jīng)濟在促進轉(zhuǎn)型中的重要支撐作用，亟需加快完善以減碳為導向的循環(huán)經(jīng)濟制度基礎，加強關鍵技術創(chuàng)新和市場化應用，培育壯大相關產(chǎn)業(yè)，加強國際合作交流，構建面向“雙碳”目標的循環(huán)經(jīng)濟體系。
1.完善循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)，強化制度保障
一方面，應加快推進《循環(huán)經(jīng)濟促進法》及“資源綜合利用法”等法律及配套法規(guī)的制修訂工作，強化頂層設計，突出“雙碳”目標的引領作用，把碳減排作為推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展、提升資源利用效率的重要目標。另一方面，加快完善一系列配套制度和政策，落實循環(huán)經(jīng)濟重點制度，將循環(huán)經(jīng)濟的理念和模式融入生產(chǎn)、消費的全過程和各環(huán)節(jié)，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、資源、能源、環(huán)境、生態(tài)、氣候等多領域協(xié)同增效。
一是加強可持續(xù)產(chǎn)品生態(tài)設計，建立和完善可持續(xù)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品、再生產(chǎn)品等的標簽標識制度，減少產(chǎn)品碳足跡和生態(tài)足跡;逐步完善產(chǎn)品標準及配套政策，如完善再生產(chǎn)品的規(guī)范和認定以及擴大使用的相關制度安排等。
二是結合我國所處的經(jīng)濟社會發(fā)展階段和國情，逐步完善生產(chǎn)者責任延伸制度，同時關注生產(chǎn)端和消費端，政府、企業(yè)和消費者共同推動如押金制等關鍵具體制度的設計和落實。
三是關注并研究建立清潔能源、可再生能源領域設施(如太陽能光伏板、風力發(fā)電機等)報廢回收與再利用的相關制度。
2.建立循環(huán)經(jīng)濟的碳減排評價體系
一是建立完善循環(huán)經(jīng)濟活動碳減排貢獻的核算方法。從區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)等不同層面，研究完善核算方法，明確核算邊界范圍等關鍵問題，建立形成統(tǒng)一的核算框架、方法工具和核準機制。
二是完善循環(huán)經(jīng)濟的統(tǒng)計核算工作機制。建立區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)及供應鏈上下游的物質(zhì)材料循環(huán)代謝情況的基礎數(shù)據(jù)庫，開展資源循環(huán)利用活動基礎數(shù)據(jù)的定期統(tǒng)計調(diào)查和上報，探索增加生產(chǎn)、消費、流通環(huán)節(jié)中循環(huán)經(jīng)濟活動的經(jīng)濟產(chǎn)出、資源節(jié)約和碳減排效益的統(tǒng)計核算職能。
三是推動相關標準的制定。統(tǒng)籌推動資源綜合利用標準和節(jié)能減排相關標準的制修訂，建立規(guī)范統(tǒng)一的碳減排評估標準。發(fā)揮循環(huán)經(jīng)濟協(xié)會等NGO組織的作用，推動完善循環(huán)經(jīng)濟行業(yè)和產(chǎn)品的資源效率標識、標準、標桿體系，推進國內(nèi)標準與國際標準的接軌。
四是完善認證核查體系。制定循環(huán)經(jīng)濟的碳去除認證監(jiān)管框架，建立MRV體系，基于穩(wěn)健透明的碳核算，保障碳減排數(shù)據(jù)的真實性、準確性。建立健全第三方認證制度，形成以市場化為基礎的循環(huán)經(jīng)濟活動的碳減排核算和認證體系。
3.強化科技創(chuàng)新及應用轉(zhuǎn)化
一是加強傳統(tǒng)循環(huán)利用領域高值化、低碳化關鍵技術創(chuàng)新。建立基于全生命周期分析的循環(huán)利用技術綜合評估篩選機制，篩選節(jié)約資源、低碳、經(jīng)濟可行的關鍵與前瞻技術，淘汰不低碳、不經(jīng)濟的循環(huán)利用技術和產(chǎn)能。加強綠色循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈接、多源固廢協(xié)同處置技術研發(fā)創(chuàng)新，加強特定種類固廢在特定應用場景下的精細化利用技術研發(fā)、大宗工業(yè)固廢高值化利用技術研發(fā)。
二是加強低碳轉(zhuǎn)型新業(yè)態(tài)、新領域循環(huán)經(jīng)濟技術突破與創(chuàng)新。重點開展化石能源材料化利用過程中關鍵脫碳技術研發(fā)與創(chuàng)新;加強新能源產(chǎn)業(yè)對應的關鍵礦產(chǎn)資源的高效使用、資源回收、材料替代與循環(huán)利用技術研究與創(chuàng)新，如清潔能源儲能設施、光伏發(fā)電設施報廢后的回收與資源化利用技術等;加速推動二氧化碳的循環(huán)利用、綜合利用技術創(chuàng)新，探索成本有效的二氧化碳制燃料、材料等碳捕集與利用技術;加強這些關鍵技術的產(chǎn)學研合作與應用轉(zhuǎn)化。
三是探索與創(chuàng)新技術融合，發(fā)展智慧循環(huán)經(jīng)濟。關注生產(chǎn)、消費領域的數(shù)字化、智慧化轉(zhuǎn)型，推動循環(huán)經(jīng)濟相關技術與互聯(lián)網(wǎng)應用、工業(yè)4.0、大數(shù)據(jù)等前沿科技領域的融合，提升資源能源的綜合利用效率。探索網(wǎng)絡化、數(shù)字化等新型消費模式下循環(huán)低碳物流技術創(chuàng)新，鼓勵消費端的循環(huán)經(jīng)濟技術、模式和產(chǎn)品開發(fā)與創(chuàng)新。
4.加強循環(huán)經(jīng)濟領域的國際合作
一是積極開展雙邊、多邊合作，提升我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展水平和國際影響力。以共同應對全球氣候變化為目標，將循環(huán)經(jīng)濟促進減碳作為國際間開展合作的重點領域，加強不同國家間政策對話、技術合作與人才交流，促進技術融合與標準互認，共同完善國際碳管理體系。積極推動落實《中美應對氣候危機聯(lián)合聲明》、中歐《循環(huán)經(jīng)濟合作諒解備忘錄》等合作框架下的具體行動計劃。
二是加強第三方市場合作。探索將循環(huán)經(jīng)濟納入共建綠色“一帶一路”、應對氣候變化南南合作計劃的重點項目和工程，分享我國在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟中積累的成功經(jīng)驗，推動相關產(chǎn)能輸出、技術輸出和模式輸出。選擇重點區(qū)域和國家，在減少塑料污染與海洋保護、發(fā)展循環(huán)型農(nóng)業(yè)、應對氣候變化等領域搭建合作平臺，構建綠色供應鏈與循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈。
作者：
孟小燕系中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院可持續(xù)發(fā)展所助理研究員;
熊小平系國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策所研究員;
王毅系中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長、研究員，中國科學院大學公共政策與管理學院教授。
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