一些環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)無須取得環(huán)保部門的許可，但都取得了質(zhì)監(jiān)部門的《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定證書》，這樣的檢測機構(gòu)由誰來監(jiān)管呢？

2018年8月，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部、國家認監(jiān)委《關(guān)于開展2018年度生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)、機動車檢驗機構(gòu)資質(zhì)認定和數(shù)據(jù)質(zhì)量專項監(jiān)督檢查工作的通知》，市環(huán)保部門組織相關(guān)專家，聯(lián)合原質(zhì)監(jiān)部門組成檢查組，對轄區(qū)多家環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)進行了檢查。專家和執(zhí)法人員在檢查中發(fā)現(xiàn)，有個別社會機構(gòu)的部分環(huán)境監(jiān)測報告和原始采樣記錄、檢驗記錄中的數(shù)據(jù)真實性明顯存疑。經(jīng)查，上述環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)無須取得環(huán)保部門的許可，但都取得了質(zhì)監(jiān)部門的《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定證書》，環(huán)保部門執(zhí)法人員反映無處罰依據(jù)，因此協(xié)商后由質(zhì)監(jiān)部門先行立案查處。

但查處中辦案人員發(fā)現(xiàn)，雖然生態(tài)環(huán)境部門的法律、行政法規(guī)中確實沒有對環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)出具虛假數(shù)據(jù)何報告的處罰條款，但各地地方性立法中不乏由環(huán)保部門予以處罰的規(guī)定，比如當時的《廣東省環(huán)境保護條例》第64條第2款就規(guī)定“違反本條例第十二條第三款規(guī)定，環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)未按照環(huán)境監(jiān)測規(guī)范從事環(huán)境監(jiān)測活動，造成監(jiān)測數(shù)據(jù)失實的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責令改正，并可處二萬元以上五萬元以下罰款；環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)弄虛作假，隱瞞、偽造、篡改環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門處十萬元以上二十萬元以下罰款，并可對直接負責的主管人員和其他責任人員處二萬元以上五萬元以下罰款”。而對比起來，原質(zhì)監(jiān)部門的《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》中對環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)“出具的檢驗檢測數(shù)據(jù)、結(jié)果失實”的情形，只能“責令整改，處3萬元以下罰款”，只有經(jīng)查證確屬第45條所列的幾種嚴重違法情形（如未經(jīng)檢驗或篡改數(shù)據(jù)，出具虛假檢驗檢測數(shù)據(jù)、結(jié)果），才能撤銷資質(zhì)認定。兩者在法條中規(guī)定的違法行為實質(zhì)相同，即環(huán)保監(jiān)測機構(gòu)出具了（失實）虛假的數(shù)據(jù)、報告，但處罰權(quán)和處罰內(nèi)容差異較大（從3萬以下到最高20萬罰款且單位、人員雙罰制）。從法律效力上說，前者為廣東省地方性法規(guī)，后者為原質(zhì)監(jiān)部門規(guī)章，并無直接且明顯的層級之分；而參考《國務院關(guān)于“先照后證”改革加強事中事后監(jiān)管的意見》（國發(fā)[2015]62號）文中“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則，原質(zhì)監(jiān)部門無疑是審批（許可）部門，但原環(huán)保部門卻是法定主管部門（《環(huán)境保護法》第17條），也分不出高下。就此與市環(huán)保部門溝通時，對方認為與單純罰款相比，撤銷機構(gòu)資質(zhì)認定屬于較重的處罰種類，所以仍應由質(zhì)監(jiān)處罰。但這個看法明顯誤解了規(guī)章中“撤銷資質(zhì)認定（行政許可）”的性質(zhì)，撤銷許可并非行政處罰種類，而只是一種行政管理措施（回轉(zhuǎn)或糾正），吊銷許可才是行政處罰，而且即使由環(huán)保部門進行處罰，也不影響質(zhì)監(jiān)部門作出撤銷決定。

對上述環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)違法行為的處罰權(quán)，到底應該怎么定？經(jīng)辦案人員多方查證并請示上級質(zhì)監(jiān)部門，找到了一份較為有力的參考，即《最高人民法院印發(fā)<關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要>的通知》（法〔2004〕第96號），該紀要中明確寫到“地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形適用：… (3)地方性法規(guī)根據(jù)法律或者行政法規(guī)的授權(quán)，根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作出的具體規(guī)定，應當優(yōu)先適用…”。綜上得出結(jié)論，《廣東省環(huán)境保護條例》是依據(jù)《環(huán)境保護法》授權(quán)所制定的專門法，根據(jù)本省實際情況作出了具體規(guī)定（罰則也明顯有別于其他省市的同類地方性立法），理應優(yōu)先適用。辦案人員將案件報請省質(zhì)監(jiān)部門與省環(huán)保部門協(xié)調(diào)，之后就順利移交給市環(huán)保部門進行處罰。最終當年專項檢查中，省內(nèi)其他地市發(fā)現(xiàn)的同類違法行為均統(tǒng)一由環(huán)保部門處罰，質(zhì)監(jiān)部門僅處罰出具虛假數(shù)據(jù)報告之外的其他違法行為，待環(huán)保部門通報處罰決定（認定機構(gòu)存在出具虛假數(shù)據(jù)等行為）后，再報請上級頒發(fā)資質(zhì)認定部門撤銷資質(zhì)認定證書。

但全國也有部分省市因為之前沒有制定由環(huán)保部門進行處罰的地方性立法，所以對當年專項檢查中發(fā)現(xiàn)的違法行為，只能由市監(jiān)（質(zhì)監(jiān)）部門依據(jù)《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》處罰，無法形成全國統(tǒng)一做法。不過這個問題有望很快得到解決，據(jù)生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站消息，2020年2月17日的部務會議已審議并原則通過了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例（草案）》，之前發(fā)布的草案征求意見稿已進行了明確分工，“生態(tài)環(huán)境主管部門負責建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)監(jiān)管制度，開展日常監(jiān)督檢查，其所屬監(jiān)測機構(gòu)為監(jiān)督檢查提供技術(shù)支持；市場監(jiān)督管理部門加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)資質(zhì)認定工作”，而對包括社會機構(gòu)在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的違規(guī)檢測行為，均明確規(guī)定了由生態(tài)環(huán)境主管部門進行處罰（第49條—第52條）。該條例為行政法規(guī)，法律效力高于《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》，發(fā)布實施后即可統(tǒng)一處罰權(quán)。另外，有部分地區(qū)的地方性立法更是走在了全國前列，比如江蘇省早在2020年1月9日就通過了《江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》（2020年5月1日施行），規(guī)定市監(jiān)部門對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的處罰權(quán)僅限于“未取得檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定證書或者超出檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定的能力范圍開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測活動的，或者在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測活動中使用不合格計量器具的，由市場監(jiān)督管理部門依法予以處罰”，并明確規(guī)定“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)和人員篡改、偽造生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)或者出具虛假監(jiān)測報告的，由生態(tài)環(huán)境主管部門沒收違法所得，對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)處十萬元以上五十萬元以下罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員由生態(tài)環(huán)境主管部門給予警告，并處一萬元以上五萬元以下罰款。依法應當撤銷資質(zhì)認定證書的，資質(zhì)認定主管部門應當撤銷”。

市場監(jiān)管總局三定方案的職能包括：“負責統(tǒng)一管理檢驗檢測工作。推進檢驗檢測機構(gòu)改革，規(guī)范檢驗檢測市場，完善檢驗檢測體系，指導協(xié)調(diào)檢驗檢測行業(yè)發(fā)展”?！稒z驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》中將檢驗檢測機構(gòu)定義為“依法成立，依據(jù)相關(guān)標準或者技術(shù)規(guī)范，利用儀器設備、環(huán)境設施等技術(shù)條件和專業(yè)技能，對產(chǎn)品或者法律法規(guī)規(guī)定的特定對象進行檢驗檢測的專業(yè)技術(shù)組織”，把檢驗檢測范圍從“產(chǎn)品”擴大化。目前取得資質(zhì)認定的檢驗檢測機構(gòu)，已經(jīng)涵蓋了一般工業(yè)產(chǎn)品、食品藥品、化妝品、醫(yī)療器械、農(nóng)產(chǎn)品、環(huán)境監(jiān)測、工程質(zhì)量、水利、公路質(zhì)量、安全、衛(wèi)生評價、司法鑒定等多個行業(yè)領(lǐng)域。其中部分如工業(yè)產(chǎn)品、食藥、化妝品和醫(yī)療器械的檢驗檢測，除市監(jiān)部門之外并無其他法定審批（許可）部門，根據(jù)國發(fā)[2015]62號文中“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管，誰監(jiān)管”的意見，對此類檢驗檢驗機構(gòu)的監(jiān)管和執(zhí)法自然是由市監(jiān)部門負責。

但也有部分行業(yè)領(lǐng)域，本身已有其他法定主管部門如農(nóng)林、環(huán)保、建設、交通、水利、衛(wèi)生、司法等，部分主管部門還額外設定了資質(zhì)要求，如建筑工程、農(nóng)產(chǎn)品檢驗機構(gòu)、司法鑒定機構(gòu)，在資質(zhì)認定之外，仍需取得主管部門的行政許可（核準或?qū)徟０凑?ldquo;誰審批、誰監(jiān)管，誰主管，誰監(jiān)管”的原則，許可部門和法定主管部門之間仍然難以界定職責。另外，其他主管部門的法律體系中，也規(guī)定了從事檢驗檢測業(yè)務必須遵守的義務，和不遵守義務（包括無資質(zhì)、超范圍、不按規(guī)程，出具虛假數(shù)據(jù)、報告，違規(guī)分包轉(zhuǎn)包）帶來的法律責任（見下表），違法行為到底由市監(jiān)部門還是主管部門查處，目前爭議較大。

對上述執(zhí)法邊界，筆者的意見是：如果檢驗檢測機構(gòu)有行業(yè)主管部門或其他審批（許可）部門，且該部門法律體系中同樣設定了處罰條款，首先應按照法律層級決定適用，市監(jiān)部門規(guī)章《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》法律效力相對較低，比如尾氣排放檢測機構(gòu)偽造檢測數(shù)據(jù)、出具虛假報告的違法行為，《大氣污染防治法》第112條對此有明確規(guī)定，理應由環(huán)?；蚝Ｊ虏块T進行處罰。如果從法律層級上難以區(qū)分，可參考上文提到最高人民法院《紀要》中“地方性法規(guī)與部門規(guī)章沖突的選擇適用”、“規(guī)章沖突的選擇適用”原則，優(yōu)先適用依據(jù)專屬職權(quán)（如該部門工作中需利用檢測數(shù)據(jù)）制定的地方性法規(guī)、部門規(guī)章，由主管部門給予行政處罰。比如建筑工程及材料檢測機構(gòu)偽造檢測數(shù)據(jù)和虛假報告的行為，《建設工程質(zhì)量檢測管理辦法》（建設部令第141號）第30條規(guī)定“檢測機構(gòu)偽造檢測數(shù)據(jù)，出具虛假檢測報告或者鑒定結(jié)論的，縣級以上地方人民政府建設主管部門給予警告，并處3萬元罰款”。當然，如市監(jiān)部門收到行業(yè)主管部門的通報，認定檢驗檢測機構(gòu)的違法行為達到第45條所述嚴重違法情形的（如未經(jīng)檢驗出具虛假數(shù)據(jù)報告等），及時報請資質(zhì)認定部門撤銷資質(zhì)即可。

如果檢驗檢測機構(gòu)的行業(yè)主管部門或其他審批（許可）部門的法律體系中并沒有設定相應的罰則，而《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》中有對應表述時，例如“非授權(quán)簽字人簽發(fā)報告”，則應由市監(jiān)部門適用部門規(guī)章給予行政處罰。

2019年10月25日，市場監(jiān)管總局在網(wǎng)站發(fā)布了《關(guān)于進一步推進檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定改革工作的意見》（國市監(jiān)檢測〔2019〕206號），對今后的檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定工作提出了一項大膽變革，“法律、法規(guī)未明確規(guī)定應當取得檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定的，無需取得資質(zhì)認定。對于僅從事科研、醫(yī)學及保健、職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)評價服務、動植物檢疫以及建設工程質(zhì)量鑒定、房屋鑒定、消防設施維護保養(yǎng)檢測等領(lǐng)域的機構(gòu)，不再頒發(fā)資質(zhì)認定證書。已取得資質(zhì)認定證書的，有效期內(nèi)不再受理相關(guān)資質(zhì)認定事項申請，不再延續(xù)資質(zhì)認定證書有效期”，這實際上是變相地把檢測檢測資質(zhì)認定范圍逐漸回歸到“產(chǎn)品”本身，并專門強調(diào)“避免相同事項的重復認定、評審”，明顯有縮小范圍的傾向，照此執(zhí)行今后對檢驗檢測機構(gòu)的監(jiān)管和執(zhí)法將更有效率。不過，市監(jiān)總局2020年2月17日又發(fā)布一份關(guān)于“職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)評價服務機構(gòu)資質(zhì)認定工作”的函，在明確“職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)評價服務機構(gòu)無須取得資質(zhì)認定”的同時，又進一步解釋“但此類機構(gòu)還從事其他領(lǐng)域第三方檢測服務，并且法律、法規(guī)規(guī)定應當取得檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定的，從其規(guī)定”，可見資質(zhì)認定變革并非能一蹴而就只能徐徐圖之。