在原質(zhì)檢總局《檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》(163號令，以下簡稱《管理辦法》)的視角下，第42條第4項(xiàng)違法分包檢驗(yàn)檢測項(xiàng)目，與第43條第1款第2項(xiàng)的超范圍出具檢驗(yàn)檢測報告在執(zhí)法實(shí)踐中存在法律責(zé)任的競合情形，導(dǎo)致處理結(jié)果大相徑庭。
一、案情簡介
1.基本情況
根據(jù)江蘇省市場監(jiān)管局(以下簡稱“江蘇省局”)《關(guān)于全省食品檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)檢測報告專項(xiàng)監(jiān)督抽查結(jié)果的通報》(蘇市監(jiān)辦函﹝2018﹞65號)(以下簡稱“通報文件”)顯示， A公司出具的檢測報告存在部分檢驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)不在資質(zhì)認(rèn)定證書范圍內(nèi)的問題，涉嫌違反《管理辦法》的有關(guān)規(guī)定。蘇州市市場監(jiān)管局(以下簡稱“蘇州市局”)依法立案后，執(zhí)法人員調(diào)查查明，A公司在2018年6月7日受K油脂(張家港)有限公司(以下簡稱“K公司”)委托檢測出具的檢測報告顯示樣品為復(fù)合植物油B，出具日期為2018年6月26日，報告上標(biāo)注了CMA資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)志及證書編號。檢測報告中溶劑殘留(GB 5009.262-2016)、不溶性雜質(zhì)(GB/T 15688-2008)不在資質(zhì)認(rèn)定范圍內(nèi)，A公司對這兩個參數(shù)沒有能力檢測，外包給第三方進(jìn)行測試并在報告中注明。其中溶劑殘留這一參數(shù)分包給大連H檢驗(yàn)有限公司(以下簡稱“大連H公司”)，不溶性雜質(zhì)這一參數(shù)分包給廣州Z檢測技術(shù)服務(wù)有限公司(以下簡稱“廣州Z公司”)。大連H公司、廣州Z公司均具有CMA資質(zhì)。經(jīng)A公司核實(shí)確認(rèn)，大連H公司CMA資質(zhì)認(rèn)定范圍不包含溶劑殘留這一參數(shù)，廣州Z公司CMA資質(zhì)認(rèn)定范圍不包含不溶性雜質(zhì)這一參數(shù)。A公司稱在2018年6月出具報告時主要是針對國外客戶，國內(nèi)客戶不多，當(dāng)時對CMA分包的項(xiàng)目實(shí)行抽查，造成對這兩家企業(yè)(大連H公司及廣州Z公司)CMA參數(shù)把關(guān)不嚴(yán)，違規(guī)出具了帶CMA標(biāo)志的報告。另外CMA和CNAS的要求不完全一致，在理解上有偏差，A公司稱將加強(qiáng)內(nèi)部及分包實(shí)驗(yàn)室的管理，杜絕此類事件再次發(fā)生，請求蘇州市局從輕處理。針對檢測報告存在的檢測項(xiàng)目超出CMA能力范圍的問題，A公司將該報告取消了CMA標(biāo)志，升級了報告，新報告也已提供給了客戶。A公司稱在江蘇省局檢查指出問題后即著手整改，對承接分包單位及項(xiàng)目進(jìn)行全面把關(guān)核查，確保分包方的檢測項(xiàng)目能夠被CMA證書檢測能力所覆蓋。同時針對存在的其他問題也一并整改并提交了整改報告及整改材料。
2.處理結(jié)果
A公司超出資質(zhì)認(rèn)定證書規(guī)定的檢驗(yàn)檢測能力范圍，擅自向社會出具具有證明作用的數(shù)據(jù)、結(jié)果，其行為已違反了《管理辦法》第25條第1款“檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在資質(zhì)認(rèn)定證書規(guī)定的檢驗(yàn)檢測能力范圍內(nèi)，依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或者技術(shù)規(guī)范規(guī)定的程序和要求，出具檢驗(yàn)檢測數(shù)據(jù)、結(jié)果。”綜合考慮案件違法事實(shí)、情節(jié)、性質(zhì)及危害后果，蘇州市局決定依據(jù)《管理辦法》第43條第1款第2項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行處罰。
二、法律分析
1.案件爭議焦點(diǎn)
本案在法律適用上的焦點(diǎn)是定性為“違法分包”還是“超出資質(zhì)認(rèn)定證書規(guī)定的檢驗(yàn)檢測能力范圍出具報告”。原國家質(zhì)檢總局《管理辦法》(163號令)第42條第4項(xiàng)“檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，由縣級以上質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門責(zé)令其1個月內(nèi)改正;逾期未改正或者改正后仍不符合要求的，處1萬元以下罰款：……(四)違反本辦法和評審準(zhǔn)則規(guī)定分包檢驗(yàn)檢測項(xiàng)目的;……”《管理辦法》第43條第1款第2項(xiàng)“檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，由縣級以上質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門責(zé)令整改，處3萬元以下罰款：……(二)超出資質(zhì)認(rèn)定證書規(guī)定的檢驗(yàn)檢測能力范圍，擅自向社會出具具有證明作用數(shù)據(jù)、結(jié)果的;……”從本案調(diào)查情況來看，A公司既有“違反本辦法和評審準(zhǔn)則規(guī)定分包檢驗(yàn)檢測項(xiàng)目”的行為，也有“超出資質(zhì)認(rèn)定證書規(guī)定的檢驗(yàn)檢測能力范圍出具報告”的情形。如何確定兩者的界限并正確定性處理，是本案辦理的關(guān)鍵所在。
2.違法行為的界限與競合
“違反本辦法和評審準(zhǔn)則規(guī)定分包檢驗(yàn)檢測項(xiàng)目”與“超出資質(zhì)認(rèn)定證書規(guī)定的檢驗(yàn)檢測能力范圍出具報告”的界限在哪里?首先，認(rèn)定A公司存在一個違法行為應(yīng)無疑問，那么這涉及到想象競合還是法條競合，以及如何處理的問題。參考刑法理論，想象競合是指行為人實(shí)施一個違法行為，同時觸犯數(shù)個違法名稱的行為。想象競合的處理原則，通說認(rèn)為是擇一從重。法條競合是指一個違法行為同時觸犯兩個法條，其中一個法條內(nèi)容與另一個法條的內(nèi)容重合或者交叉。即從外觀上看，一個違法行為好像與數(shù)個法律條文都符合，但數(shù)個條文的內(nèi)容互相重復(fù)，一個條文的內(nèi)容包含在另一條文中，似乎數(shù)個條文都可以適用。法條競合的處理原則，通說認(rèn)為是特別法優(yōu)于一般法，也有人認(rèn)為重法優(yōu)于輕法。法條競合處理原則的目的，主要是為了防止對行為的重復(fù)評價，而想象競合處理原則的目的，主要是為了防止對行為的雙重處罰。
針對本案，對于A公司的行為，“違反本辦法和評審準(zhǔn)則規(guī)定分包檢驗(yàn)檢測項(xiàng)目”與“超出資質(zhì)認(rèn)定證書規(guī)定的檢驗(yàn)檢測能力范圍出具報告”在構(gòu)成要件上都能符合，傾向參考想象競合的處理原則，擇一重處理，即按照《管理辦法》第43條超出資質(zhì)認(rèn)定證書規(guī)定的檢驗(yàn)檢測能力范圍出具報告定性處罰。
3.分包檢測項(xiàng)目違法的類型化處理
承包方(如本案中大連H公司及廣州Z公司)沒有相應(yīng)的資質(zhì)，對于分包方(如本案中A公司)應(yīng)按照《管理辦法》第43條超出資質(zhì)認(rèn)定證書規(guī)定的檢驗(yàn)檢測能力范圍進(jìn)行定性處罰。對于承包方具備分包項(xiàng)目的CMA資質(zhì)，只是分包方?jīng)]有告知報告委托方(如本案中K公司)或者未在分包方出具的檢驗(yàn)報告中明示分包項(xiàng)目等情形，應(yīng)按照《管理辦法》第42條違法分包檢驗(yàn)檢測項(xiàng)目定性，先責(zé)令改正，不改再罰。
三、本案啟示
首先，專家評審不可或缺。認(rèn)證認(rèn)可領(lǐng)域的案件專業(yè)性強(qiáng)，本案中江蘇省局組織開展食品檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)專項(xiàng)監(jiān)督抽查，專家評審提出問題，江蘇省局視違法違規(guī)情形分別提出改正、處罰甚或吊銷證書等處理要求。其次，監(jiān)管執(zhí)法密切配合。案件辦理中，蘇州市局監(jiān)管及執(zhí)法部門及時約談企業(yè)，提出整改要求，釋法明理，稽查執(zhí)法查明事實(shí)，依法處罰，監(jiān)管執(zhí)法各司其職，無縫銜接，提高監(jiān)管執(zhí)法效能，取得良好的執(zhí)法效果。再次，強(qiáng)化對涉外檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的行政指導(dǎo)。2020年以來，有部分以海外業(yè)務(wù)為主的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)因受國外疫情影響等原因，有向國內(nèi)開展業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變的需要，其檢測能力強(qiáng)，多有CNAS資質(zhì)，但缺乏對國內(nèi)《管理辦法》及評審準(zhǔn)則等法規(guī)體系的準(zhǔn)確理解，常造成無意違法。最后，加強(qiáng)對違法處理裁量的研究。市場監(jiān)管執(zhí)法范圍量大面廣，執(zhí)法人員應(yīng)加強(qiáng)對各領(lǐng)域的法律研究，尤其是一個違法行為觸犯多個罰則的處理，及多個違法行為如何合并執(zhí)行處罰的情形。
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