2021年11月，美國國家標準和技術研究院(NIST)發(fā)布2021-24090號公告，征集關于中國新興技術國際標準制定政策和影響力研究的分析、意見和建議。美國國家標準化機構(ANSI)提交了一份研究報告。研究報告指出，中國政府鼓勵企業(yè)參與國際標準制定，但并沒有推動ISO政策和治理向更利好于中國的方向轉變。應該繼續(xù)鼓勵和歡迎中國參與國際標準制定，而非對其進行威脅或排斥，這樣才有利于這些組織的健康、平衡和有益的發(fā)展。報告提出了繼續(xù)激勵美國利益相關方參與國際標準制定、解除對標準制定活動的出口管控限制等建議?，F(xiàn)將報告翻譯出來，讓讀者了解以ANSI的視角如何看待中國在新興技術領域的國際標準化活動。

ANSI的研究報告主要聚集以下五個問題

1. 過去十年間，中國在國際標準制定組織的參與情況，包括在起草標準的技術委員會中擔任的領導角色，參與的質(zhì)量或價值;

2. “中國標準2035”計劃提出的中國標準化戰(zhàn)略對參與新興技術(例如先進通信技術、云計算和云服務)標準制定的國際機構的影響;

3. 是否如“中國制造2025”計劃所述，這些新興技術國際標準在制定過程中有意擴大中國的利益，排除其他參與方;

4. 根據(jù)過去中國在參與國際標準制定組織方面的實踐，預測中國可能將如何參與人工智能、量子信息科學等關鍵技術方面的國際標準化活動，以及可能帶來哪些后果;

5. 就美國如何采取措施來減輕中國帶來的影響，如何加強美國公私領域參與國際標準制定組織的工作，提出建議。

1. 過去十年間，中國在國際標準制定組織的參與情況，包括在起草標準的技術委員會中擔任的領導角色，參與的質(zhì)量或價值。

中國和美國都是世界貿(mào)易組織(WTO)成員，WTO技術貿(mào)易壁壘(TBT)協(xié)定的一個關鍵原則是遵循國際標準。積極參與國際標準制定能展現(xiàn)一個國家采用和引用國際標準的能力，因此這也被視為最佳實踐。ANSI與包括中國在內(nèi)的世界所有標準組織一樣，對此表示強烈支持。ANSI開展了專門的活動來讓中國更多地參與國際標準制定，從而避免產(chǎn)生獨有的國家標準。在過去十年間，ANSI和其他組織發(fā)現(xiàn)，中國的參與度顯著提高，也更希望在國際標準制定組織中擔任領導職務。

自2018年實施新《標準化法》以來，中國政府發(fā)布的文件數(shù)量增加，對參與國際標準制定工作的宣傳也有所增加。中國國家市場監(jiān)督管理總局(SAMR)每年在網(wǎng)站上發(fā)布很多文件，強調(diào)中國努力地提升其標準化活動的公開透明度，也積極地參與國際組織的工作，并作出貢獻。

通過分析2021年11月發(fā)布的《中國標準化發(fā)展年度報告(2020)》及其他報告，ANSI發(fā)現(xiàn)，截至2020年底，中國已承擔國際標準化組織(ISO)、國際電工委員會(IEC)技術機構主席、副主席75個(如2019年報告所示，截至2019年是73個)，秘書處75個(2019年是88個)。2020年，中國新承擔ISO、IEC技術機構主席、副主席6個，秘書處4個。而2019年，這些數(shù)字分別是3個和4個。此外，2019年，中國共向ISO和IEC提交了238份國際標準提案，其中向ISO提交了150份，向IEC提交了 77份，向ISO和IEC信息技術聯(lián)合技術委員會(JTC 1)提交了11份。

多年來，中國采用“主導”一詞來描述其參與國際標準制定的目標。原中國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局(市場監(jiān)管總局的前身)早期發(fā)布的新聞報道中，使用“主導”來描述中國在國際標準制定中的領先地位。但我們注意到，最近幾年，在《國家標準化發(fā)展綱要》(中國標準2035)等標準化政策相關政府文件中，采用“牽頭”而非 “主導”，來鼓勵中國企業(yè)參與國際標準制定。

盡管市場監(jiān)管總局在上述報告和標準制定中描述為“中國牽頭”，但中國的利益相關方在標準制定過程中的角色并不清晰。中國的相關組織和企業(yè)所作的貢獻可能是起草或評估提案，承擔技術委員會秘書處，擔任主席或副主席職務，參與委員會活動或者其他方式。

雖然中國政府并未公開發(fā)布2018年前中國參與國際標準制定組織的情況，但美中貿(mào)易全國委員會(USCBC)2020年發(fā)布的一份報告發(fā)現(xiàn)，中國承擔ISO的技術委員會或分委會秘書處的數(shù)量在2011到2020年間增加了73%，承擔IEC技術委員會或分委會秘書處的數(shù)量在2012至2020年間增加了67%。在過去幾年里，截至2020年1月，第三代合作伙伴項目(3GPP)中有表決權的中國企業(yè)成員數(shù)量翻了一番多，達到110個，是美國有表決權成員數(shù)量的兩倍多，美國有53個。

為了通過ISO數(shù)據(jù)直觀地展示這一趨勢，下表對過去5年來中國國家標準化管理委員會(SAC)的領導地位及參與活動與ISO其他幾個主要成員國(法國AFNOR、美國ANSI、英國BSI、德國DIN和日本JISC)的數(shù)據(jù)進行了對比(數(shù)據(jù)統(tǒng)計歸屬于ANSI)。

各國承擔ISO秘書處的數(shù)量（2016-2021）

各國新承擔的ISO秘書處（高科技或新興科技相關機構顯示為粗體）

各國放棄承擔的ISO秘書處

各國在ISO委員會中P成員的數(shù)量（2016-2021）

雖然中國可能力圖向ISO提交更多新提案，擔任了更多的委員會領導職務，參與ISO委員會的占比也在增加，但ANSI認為，中國并沒有推動ISO政策和治理向更利好于中國的方向轉變。ISO理事會和ISO技術管理局工作小組也并不是由中國或中國提案來主導的。

在中國參與國際標準制定的整體趨勢方面，ANSI認同中國發(fā)布報告中的說法，中國的參與度有所提高，但這種提高并沒有威脅到美國的影響力或者改變了美國在這些組織中的主導地位。領導職務或標準提案數(shù)量并不一定會帶來更大的影響力。評估一個國家在國際標準制定組織中的影響力和地位還需要考慮到其他因素，例如貢獻的質(zhì)量、全球認可的正當程序、來自其他工作組成員的廣泛支持等。

由學者、專家和智庫做的很多研究報告也得出了類似的結論，盡管中國在國際標準制定組織中的參與度有所提高，但與其他成員國相比，還不能帶來更大的影響力。Justus Baron和Olia Kanevskaia所做的實證分析顯示，雖然參與國逐漸增加，但傳統(tǒng)的既有利益相關方和西方國家仍然占據(jù)了絕大多數(shù)標準制定組織中的領導職位，在競爭日益激烈的信息通訊技術領域也是如此。大西洋理事會(Atlantic Council)的報告也對中國參與的多項工作進行了分析，得出的結論是，美國仍在標準機構中占據(jù)重要的領先地位。該報告分析了39個組織，其中美國在11個組織中的得票數(shù)超過半數(shù)。他們的建議與ANSI一樣，即應該繼續(xù)鼓勵和歡迎中國參與國際標準制定，而非對其進行威脅或排斥，這樣才有利于這些組織的健康、平衡和有益的發(fā)展。

2. “中國標準2035”計劃提出的中國標準化戰(zhàn)略對參與新興技術（例如先進通信技術、云計算和云服務）標準制定的國際機構的影響。

中國首個國家標準化戰(zhàn)略的概述

中共中央、國務院于2021年10月10日發(fā)布了《國家標準化發(fā)展綱要》，這是中國首個支撐社會和經(jīng)濟改革的國家標準戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略是中國工程院從2018年到2020年開展的研究項目“中國標準2035”的成果，由SAC提供指導。

中國國家標準戰(zhàn)略的制定是多年努力的成果，在往年政府工作計劃和指南中常常被列為首要任務，包括《國家標準化體系建設發(fā)展規(guī)劃(2016-2020)》和SAC 2019、2020和2021年度全國標準化工作要點。

《綱要》全文共九個部分三十五條，旨在通過完善的標準體系的支撐作用，推動高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展和全面建設社會主義現(xiàn)代化國家。

戰(zhàn)略重點在于新興技術

人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等許多新興技術在《綱要》中被反復提及和強調(diào)，這反映了中國政府自“十二五”以來對這些領域的持續(xù)關注。

在《綱要》第二部分(推動標準化與科技創(chuàng)新互動發(fā)展)第三條中闡述了“加強關鍵技術領域標準研究”的任務：“在人工智能、量子信息、生物技術等領域，開展標準化研究。在兩化融合、新一代信息技術、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、衛(wèi)生健康、新能源、新材料等應用前景廣闊的技術領域，同步部署技術研發(fā)、標準研制與產(chǎn)業(yè)推廣，加快新技術產(chǎn)業(yè)化步伐。研究制定智能船舶、高鐵、新能源汽車、智能網(wǎng)聯(lián)汽車和機器人等領域關鍵技術標準，推動產(chǎn)業(yè)變革。適時制定和完善生物醫(yī)學研究、分子育種、無人駕駛等領域技術安全相關標準，提升技術領域安全風險管理水平。”

在《綱要》第七部分(推動標準化改革創(chuàng)新)第二十七條提到：“強化標準在計量量子化、檢驗檢測智能化、認證市場化、認可全球化中的作用，通過人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新一代信息技術的綜合應用，完善質(zhì)量治理，促進質(zhì)量提升。強化國家質(zhì)量基礎設施(NQI)全鏈條技術方案提供，運用標準化手段推動國家質(zhì)量基礎設施集成服務與產(chǎn)業(yè)價值鏈深度融合。”

《綱要》沒有具體談及先進通訊技術，但在第十條中指出：“加快推進通信網(wǎng)絡基礎設施、新技術基礎設施、算力基礎設施等信息基礎設施系列標準研制。”云計算和云服務沒有被列為優(yōu)先事項，但由于大數(shù)據(jù)作為其底層技術而被間接提及。

為了評估該戰(zhàn)略性《綱要》的影響，ANSI和美國的利益相關方需要密切關注其下一步的實施情況，其中一個指標就是中國向國際標準制定組織提交的提案。ANSI匯總了自2016年以來中國向ISO提交的新興領域提案，下表包括其獲批和未獲批的提案，高新技術相關提案顯示為粗體。 

 在IEC方面，中國國家委員會(CNC)提議建立了發(fā)電輸電和配電系統(tǒng)電力機器人技術委員會(IEC/TC 129),該技術委員會在2021年獲批建立。IEC/TC 129將與相近領域的其他相關標準化機構進行合作，比如ISO/TC 299.以及IEC的相關特定產(chǎn)業(yè)應用的技術委員會，比如TC 82、TC 88和TC 144.

從這兩方面的信息來看，中國似乎并沒有開始像《綱要》要求的那樣，把新興技術擺在優(yōu)先地位，大量提交新國際標準提案。此外，中國的ISO標準提案成功率只有約50%。接下來，我們應密切關注這些領域，以觀察《綱要》在中國所在的國際標準組織中起到了什么作用。

繼續(xù)對外開放并參與國際標準化活動

《綱要》的第六部分著重強調(diào)了中國標準的“走出去”和國際標準的“引進來”。同時，要積極參與地區(qū)和國際交流與合作機制，特別是數(shù)字領域、氣候變化、可持續(xù)城市和社區(qū)、清潔飲水與衛(wèi)生設施、綠色金融等重點議題。《綱要》還列舉了“積極研制、培育、推介”團體標準和企業(yè)標準，這二者是中國形勢下的特殊產(chǎn)物，但其與美國和歐盟國家的以市場為導向、自愿采納的標準十分相似。在政府鼓勵下，可以預見，中國的利益相關方，特別是私營企業(yè)將在未來進一步參與國際標準制定活動。此外，中國提交的提案將更多地基于團體和企業(yè)發(fā)揮更積極作用的標準。

結論

作為中國標準化領域工作的里程碑，《綱要》提供了未來15年標準化發(fā)展的路線圖，也為中國標準體系的持續(xù)改革奠定了堅實基礎。2021年10月19日，中國國務院新聞辦公室與五部門舉行的新聞發(fā)布會表示，《綱要》是一個高水平的戰(zhàn)略框架，因此，相關政府部門及其附屬研究機構將發(fā)布更多實施細節(jié)，作為在具體領域的行動方案。ANSI及其成員將繼續(xù)密切關注《綱要》的實施?？梢灶A見中國將在新興技術相關的國際活動中有更活躍的表現(xiàn)。

3.是否如“中國制造2025”計劃所述，這些新興技術國際標準在制定過程中有意擴大中國的利益，排除其他參與方。

下表展示了《中國制造2025》計劃和《國家標準化發(fā)展綱要》(《中國標準2035》)中提及的關鍵技術，同時列出了近年來中國作為項目負責人制定的相關ISO和IEC標準。這些標準都遵循了現(xiàn)有規(guī)定和數(shù)年來的多邊合作機制，因此，沒有證據(jù)表明這些標準是為了排擠其他國家、只擴大中國的利益而制定的。但考慮到這些ISO 標準的得票數(shù)高、反對票數(shù)低，美國和其他國家并不擔心這些項目的中國負責人是在尋求推進中國的技術目標，對其他國家造成阻礙。 

注：

*ANSI 不是ISO/TC 269/SC 2和ISO/TC 206的成員，因此ANSI無法獲取相關信息，也沒有對這兩個項目進行投票。

*上表信息沒有涵蓋ITU項目(ITU H.627 (08/20) 《視頻監(jiān)控系統(tǒng)的信號和協(xié)議》)的相關信息，因為ANSI不是ITU的美方成員。

4. 根據(jù)過去中國在參與國際標準制定組織方面的實踐，預測中國可能將如何參與人工智能、量子信息科學等關鍵技術方面的國際標準化活動，以及可能帶來哪些后果。

中國值得一提的一個做法是提供獎金或采取其他激勵措施來提高在標準方面的成就，這些可在中國的報告中看出，ANSI對第一個問題的回答中也已作了闡述。盡管中國中央政府沒有出臺明確的政策，但許多地方政府一直提供補貼或獎金來鼓勵企業(yè)和社會團體參與國際標準制定。這是目前中國針對個人和組織實施的主要激勵措施之一，未來可能會繼續(xù)實施。獎勵的級別通常依據(jù)他們在國際標準制修訂中擔任的領導、協(xié)助或參與職能來劃分。我們認為，近幾年中國向國際標準制定組織提交了許多提案，其部分原因是由于采取了這種做法。盡管如上所述，這些提案是否會通過取決于其他因素，中國的提案成功率也并不是很樂觀。但未來，在關鍵技術領域采取激勵措施可能會迅速增加中國提案的數(shù)量，可如果不重視標準提案的質(zhì)量，中國在全球引領標準化工作的成功率就不可能提高。

例如，2017年發(fā)布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》中指出，中國政府持續(xù)關注人工智能，將在資金、人才培養(yǎng)、基礎設施建設和許多其他資源等方面提供更多的政府支持，促進人工智能、機器人技術、智能制造以及與這些關鍵技術相關標準的發(fā)展。因此，更多的中國利益相關方有望參與到這些關鍵領域中來。

5.就美國如何采取措施來減輕中國帶來的影響，如何加強美國公私領域參與國際標準制定組織的工作，提出建議。

a.繼續(xù)激勵美國利益相關方參與國際標準制定

為支撐國際標準體系的完整性、強化相關組織以規(guī)則為基礎的流程，以及減弱中國與日俱增的影響力，美國政府應大力支持美國利益相關方積極參與國際標準制定組織。為支持私營領域參與，美國政府可以提供資金或其他支持，來減少美國專家參與其中的阻礙。ANSI也會支持增加研發(fā)稅收抵免，通過擴大參與范圍來鼓勵參與國際標準制定，對創(chuàng)新型公司和標準制定組織等給予支持。

b. 解除對標準制定活動的出口管控限制

盡管美國商務部針對華為及其上市子公司的5G技術出臺了臨時有限豁免政策，工業(yè)與安全局(BIS)在繼2019年5月將華為列入實體名單后，將出口管控限制措施拓展至標準制定領域，這繼續(xù)對美國私營領域參與關鍵和新興技術方面的標準活動造成巨大阻礙。這些限制措施導致了中國在繼續(xù)拓展其在5G等關鍵領域的中國標準工作，也限制了美國實體全面參與國際標準制定的能力，尤其是在有被列入實體名單的機構代表同時出席的場合。這些限制措施應該由商務部予以解除，以確保美國仍然能參與相關工作，與過去一樣有影響力。

c.將ANSI和其他伙伴組織作為公私領域之間的橋梁以及與中國溝通的渠道

良好的公私伙伴關系能使利益相關方在協(xié)調(diào)外聯(lián)方面作為唯一的國家聲音提出不同的觀點和反饋信息。ANSI負責協(xié)調(diào)美國自愿共識標準體系，為標準問題的政策發(fā)展提供了中立的平臺。ANSI和其他伙伴協(xié)會協(xié)同合作，確保在各種多邊背景下的標準討論中充分傾聽私營領域的聲音，與此同時擔任“召集人”來維持牢固關系，與全球其他標準制定組織進行對話。

ANSI還一直密切跟蹤中國推出的標準化改革以及可能會給標準化、市場準入和國際參與帶來潛在影響的主要舉措。通過利用和維護與SAC、國家認證認可監(jiān)督管理委員會(CNCA)、中國汽車技術研究中心(CATARC)和中國其他主要標準化機構簽署的多個諒解備忘錄，ANSI為美國公私領域的利益相關方提供了在重要問題上增進了解、有效溝通以及獲得寶貴信息的獨家渠道。

此外，美國標準戰(zhàn)略(USSS)對指導美國如何制定標準和參與國際標準制定流程的原則和戰(zhàn)略進行了重新審視，由此表明其目的和理想。該戰(zhàn)略提供了美國標準體系未來的愿景，為美國的競爭力、創(chuàng)新、健康和安全以及國際貿(mào)易提供支撐。在美國標準戰(zhàn)略的12項戰(zhàn)略倡議中，應該著重強調(diào)以下兩點，鼓勵一致遵循國際標準組織基于規(guī)則的共識、開放、公正和透明的原則。

·積極推動全球一致采用國際公認的標準制定原則。

·加強國際推廣規(guī)劃，推動理解基于一致性、由市場主導的美國自愿性標準如何從整體上讓企業(yè)、消費者和社會獲益。

d.美國政府應該在美國標準戰(zhàn)略的框架內(nèi)保護現(xiàn)有的標準流程，尤其是正式的國際流程。

這應該包括倡導世界貿(mào)易組織公開、透明和正當程序的原則，堅持讓其他國家政府對自己的行為負責，如任何妨礙國際標準制定的不當行為。

e. 美國政府應該擁護公私合作和積極參與國際標準制定。

這應該從樹立強大、可信賴的參與者和伙伴的好榜樣開始。

·提早告知聯(lián)邦機構代表在其感興趣的領域未來將開展的標準活動。

·關注具有長期戰(zhàn)略意義的領域，并在這些領域開展早期標準活動。向與這些長期利益有關的私營領域參與者釋放信號，鼓勵他們積極參與標準制定。

·在政府機構中，培養(yǎng)在人事、培訓、職業(yè)發(fā)展途徑和職業(yè)輔導制度等方面的標準能力。

·對政府決策者開展關于支持政府專家參與標準活動重要性的教育，包括對足夠資源的需求。

·支持并認可政府機構員工的技術貢獻。

f. 美國政府應在政府間雙邊和多邊對話中對標準采取一致的態(tài)度，并在信息發(fā)送方面與私營領域協(xié)調(diào)配合。

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