修訂廣告法必須回應(yīng)的三個(gè)問(wèn)題------專利申請(qǐng)
原標(biāo)題：修訂廣告法必須回應(yīng)的三個(gè)問(wèn)題
2015年4月24日,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議以152票贊成、6票反對(duì)、6票棄權(quán)的表決結(jié)果,通過(guò)了修訂后的廣告法。雖然廣告法修改已是幾年前的事,但修法過(guò)程中的一些經(jīng)歷和思考卻久久地留在了我們的記憶中,彌足珍貴。廣告法修訂是將我們作為立法人的價(jià)值理性和作為普通公民的真實(shí)情感緊密結(jié)合的一次立法過(guò)程。
1994年八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)的廣告法,對(duì)規(guī)范廣告活動(dòng)、促進(jìn)廣告業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而,經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展,廣告業(yè)早已今非昔比:一方面,廣告發(fā)布的媒介和形式發(fā)生了巨變,隨著互聯(lián)網(wǎng)等新媒體的快速發(fā)展,新老媒體廣告爭(zhēng)相吸引眼球,令人眼花繚亂,在廣告資源爭(zhēng)奪戰(zhàn)中,互聯(lián)網(wǎng)廣告異軍突起,電視廣告略顯疲態(tài),紙媒體廣告則風(fēng)光不再；另一方面,在巨大的商業(yè)利益面前,一些媒體發(fā)布違法廣告現(xiàn)象嚴(yán)重,尤其在藥品、醫(yī)療和保健食品領(lǐng)域,違法廣告屢禁不止,還有廣告代言人虛假代言等亂象,社會(huì)公眾反映強(qiáng)烈。為了解決這些新情況、新問(wèn)題,2014年8月廣告法在一片期待聲中開(kāi)始了修訂之路。
我們對(duì)常委會(huì)審議意見(jiàn)、社會(huì)公眾意見(jiàn)、中央部門和地方意見(jiàn),還有通過(guò)調(diào)研、座談、媒體等多種渠道獲得的各方面意見(jiàn)進(jìn)行了認(rèn)真分析梳理,發(fā)現(xiàn)意見(jiàn)主要集中在虛假?gòu)V告、藥品廣告、煙草廣告、廣告代言、未成年人廣告、互聯(lián)網(wǎng)廣告等問(wèn)題上,這些正是本次廣告法修訂必須回應(yīng)的社會(huì)關(guān)切。在回應(yīng)社會(huì)關(guān)切過(guò)程中,幾件有代表性的事至今仍歷歷在目,值得回味。
違法廣告治理座談會(huì)
抓好媒體這個(gè)牛鼻子
我們?cè)谡{(diào)研中了解到,有的老人受虛假藥品、保健品廣告的迷惑,不聽(tīng)子女勸告,花光自己的退休金買了一些不僅沒(méi)用反而有害健康的藥品、保健品,甚至危及生命,這樣的例子不在少數(shù)。因此,解決違法廣告泛濫的問(wèn)題是廣告法修改的重中之重,而媒體作為廣告發(fā)布者,對(duì)違法廣告負(fù)有不可推卸的責(zé)任。如果不能對(duì)媒體責(zé)任作出有針對(duì)性的規(guī)定,就不能真正改變實(shí)踐中違法廣告的亂象。
為此,我們專門組織召開(kāi)了違法廣告治理座談會(huì),邀請(qǐng)一些主流媒體和北京市工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督、新聞出版廣電等相關(guān)主管部門,大家一起分析媒體違法廣告的成因,為如何治理違法廣告亂象建言獻(xiàn)策。
座談會(huì)一開(kāi)始,主持會(huì)議的法律委領(lǐng)導(dǎo)同志就開(kāi)門見(jiàn)山地指出:“今天的座談會(huì)就一個(gè)題目,就是怎么通過(guò)廣告法的修改,切實(shí)解決現(xiàn)在廣告違法違規(guī)相當(dāng)嚴(yán)重、相當(dāng)突出的問(wèn)題,特別是藥品、醫(yī)療、化妝品以及保健食品類廣告。這個(gè)問(wèn)題廣告主有責(zé)任,廣告經(jīng)營(yíng)者有責(zé)任,媒體也有責(zé)任。我們到一些地方進(jìn)行了調(diào)研,也召開(kāi)了廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者的座談會(huì),今天主要是聽(tīng)取媒體的意見(jiàn)。我們注意到,一些媒體上這幾類廣告非常明顯,比如一些主流媒體辦的都市報(bào)。”看到我們對(duì)實(shí)際情況早有了解,在場(chǎng)的媒體負(fù)責(zé)人在接下來(lái)的發(fā)言中對(duì)各自媒體違法廣告的現(xiàn)象也都談得開(kāi)誠(chéng)布公,沒(méi)有避重就輕。
與會(huì)者們還對(duì)違法廣告屢禁不止的原因進(jìn)行了深入剖析:廣告收入是一些媒體維持生存和發(fā)展的主要收入來(lái)源,一些平面媒體的廣告收入甚至占到總收入的90%以上。媒體為了生存和經(jīng)濟(jì)利益,很容易對(duì)違法廣告睜一只眼閉一只眼；實(shí)踐中執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,給違法廣告提供了生存空間；對(duì)醫(yī)療服務(wù)等廣告限制過(guò)嚴(yán),實(shí)踐中難以執(zhí)行,反而導(dǎo)致違法廣告頻繁出現(xiàn)；違法成本低,企業(yè)頻繁違法；監(jiān)管能力和監(jiān)管手段相對(duì)薄弱,難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。
這場(chǎng)與會(huì)各方暢所欲言的座談會(huì),讓我們找到了違法廣告亂象的癥結(jié),也讓我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到,僅靠市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)媒體違法行為進(jìn)行處罰是不夠的,實(shí)踐效果也不理想。綜合各方面意見(jiàn),我們建議規(guī)定,針對(duì)媒體發(fā)布違法廣告或者變相發(fā)布廣告的行為,除了由市場(chǎng)監(jiān)管部門依法處罰外,還應(yīng)當(dāng)通報(bào)新聞出版廣電部門以及其他有關(guān)部門；新聞出版廣電部門以及其他有關(guān)部門應(yīng)依法對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員和直接責(zé)任人員給予處罰,情節(jié)嚴(yán)重的,并可以暫停媒體的廣告發(fā)布業(yè)務(wù)。這樣,就從體制上理順了監(jiān)管職能,在制度上解決了市場(chǎng)監(jiān)管部門反映的對(duì)媒體違法行為“不敢管、管不了”的痼疾。
處方藥廣告論證會(huì)
科學(xué)立法的實(shí)踐
對(duì)于處方藥能否在專業(yè)刊物上作廣告的問(wèn)題,在常委會(huì)審議和征求意見(jiàn)的過(guò)程中一直有兩種截然相反的意見(jiàn)。這個(gè)問(wèn)題涉及醫(yī)藥專業(yè)領(lǐng)域,非常專業(yè),僅僅依靠我們自己對(duì)所收集意見(jiàn)的分析梳理還不能得出科學(xué)的結(jié)論。為了對(duì)這一問(wèn)題有更深入的認(rèn)識(shí),法律委、法工委專門召開(kāi)了立法論證會(huì)。在參會(huì)人員的選擇上,充分考慮了所要論證問(wèn)題的專業(yè)特點(diǎn)以及可能受到影響的各個(gè)方面,邀請(qǐng)了兩家藥品生產(chǎn)企業(yè)(中、西藥)、醫(yī)師、藥師、專業(yè)刊物(醫(yī)學(xué)、藥學(xué))、醫(yī)院(中、西醫(yī))、中國(guó)藥學(xué)會(huì)、中國(guó)醫(yī)院協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì),還有一位醫(yī)藥行業(yè)的全國(guó)人大代表。
論證會(huì)上,各方意見(jiàn)你來(lái)我往,爭(zhēng)鋒相對(duì)。作為處方藥廣告最主要受眾的醫(yī)師、藥師,醫(yī)院及其協(xié)會(huì),以及藥企,主張?jiān)试S處方藥在專業(yè)刊物上作廣告,拋出了頗有說(shuō)服力的論據(jù):專業(yè)刊物上的處方藥廣告是醫(yī)師、藥師了解藥品信息特別是新藥信息的主要渠道；專業(yè)刊物上的處方藥廣告不會(huì)影響醫(yī)生合理用藥,不會(huì)損害患者利益；允許處方藥在專業(yè)刊物上作廣告是我國(guó)實(shí)踐中的一貫作法,并沒(méi)有出現(xiàn)大的問(wèn)題；允許處方藥在專業(yè)刊物上作廣告是國(guó)際通行作法；專業(yè)刊物主要依靠其專業(yè)性、權(quán)威性賴以生存,廣告收入占比并不高。反對(duì)方則主張禁止處方藥在專業(yè)刊物上作廣告,理由也很充分:處方藥廣告的目的是刺激銷售,很難提供全面、客觀的信息；醫(yī)生了解藥品信息的渠道很多,不一定依靠廣告；允許處方藥作廣告,會(huì)提高藥品成本,增加患者負(fù)擔(dān)；專業(yè)刊物上的處方藥廣告也可能被患者看到,進(jìn)而向醫(yī)生提出用藥要求,可能造成藥物濫用,影響用藥安全。雙方的論辯,給我們提供了豐富的信息,也對(duì)我們的判斷力提出了挑戰(zhàn)。
通過(guò)對(duì)雙方論點(diǎn)、論據(jù)的認(rèn)真研究,我們認(rèn)為處方藥可以在專業(yè)刊物上作廣告的理由是有說(shuō)服力的,但反對(duì)方的意見(jiàn)也必須充分重視,要想辦法讓其擔(dān)心不復(fù)存在。反復(fù)斟酌后,我們向領(lǐng)導(dǎo)建議,可以在修訂草案中有針對(duì)性地規(guī)定處方藥廣告應(yīng)當(dāng)標(biāo)明副作用、禁忌癥等內(nèi)容加以解決。
規(guī)范未成年人廣告
立法永遠(yuǎn)在路上
就在廣告法修改前夕,隨著一些明星親子綜藝節(jié)目熱播,節(jié)目中的小童星們也“火”了起來(lái),成為廣告商的寵兒,他們幼小的身影頻繁出現(xiàn)在一些商業(yè)廣告中。社會(huì)公眾對(duì)這種為了商業(yè)利益罔顧兒童身心健康發(fā)展的現(xiàn)象頗為不滿。
在廣告法修訂草案審議過(guò)程中,有的常委會(huì)委員提出,為了更好地保護(hù)未成年人權(quán)益,建議根據(jù)未成年人身心發(fā)展的規(guī)律和特點(diǎn),對(duì)涉及未成年人的廣告活動(dòng)作出相應(yīng)規(guī)范。
一位來(lái)自媒體的全國(guó)人大代表動(dòng)情地說(shuō),長(zhǎng)期在主流媒體工作,目睹了太多童星因?yàn)檫^(guò)早參加商業(yè)活動(dòng),因過(guò)多的光環(huán)和利益的束縛,扭曲成長(zhǎng)路徑而失敗的例子。同時(shí),未成年人參與商業(yè)活動(dòng),還對(duì)其他未成年人產(chǎn)生了不良的示范效應(yīng),影響很不好。
公眾的呼聲、委員的意見(jiàn)和人大代表的肺腑之言給了我們很大的觸動(dòng):兒童是祖國(guó)的未來(lái),為了讓他們能有一個(gè)健康的成長(zhǎng)環(huán)境,我們應(yīng)當(dāng)有所作為!我們廣泛查閱了國(guó)外關(guān)于兒童廣告的立法,進(jìn)行比較、研究、討論。我們發(fā)現(xiàn),為了保護(hù)未成年人的利益和其身心健康發(fā)展,許多國(guó)家和地區(qū)都對(duì)兒童廣告進(jìn)行嚴(yán)格限制,包括對(duì)播出的時(shí)間、場(chǎng)合,宣傳的內(nèi)容和形式,參與演示的兒童的年齡等都作出限制。我們中的有些人已為人父母,在討論起這個(gè)問(wèn)題的時(shí)候,既有邏輯理性又摻雜著人性情感,十分接地氣。
認(rèn)真研究并綜合各方面意見(jiàn)之后,我們建議在修訂草案中增加關(guān)于未成年人廣告管理的規(guī)定:廣告不得損害未成年人的身心健康,不得利用十周歲以下未成年人作為廣告代言人；不得在中小學(xué)校、幼兒園內(nèi)開(kāi)展廣告活動(dòng)；不得利用中小學(xué)生和幼兒的教材、教輔材料等發(fā)布或者變相發(fā)布廣告等禁止性規(guī)定；在針對(duì)未成年人的大眾傳播媒介上不得發(fā)布醫(yī)療、藥品、保健食品、醫(yī)療器械、化妝品、酒類、美容廣告,以及不利于未成年人身心健康的網(wǎng)絡(luò)游戲廣告等限制性規(guī)定。這樣建議方案得到了常委會(huì)委員們的認(rèn)可。
這是我們當(dāng)時(shí)引以為豪的成果,然而一個(gè)后續(xù)的故事,讓我們認(rèn)識(shí)到,法律案的通過(guò)并不意味著立法結(jié)束了,立法其實(shí)永遠(yuǎn)在路上。2016年4月,修訂后的廣告法通過(guò)一年后,江蘇省南京市瑯琊路小學(xué)9名學(xué)生向江蘇省人大常委會(huì)法工委提出修改廣告法的建議。同學(xué)們結(jié)合生活中的切身感受,針對(duì)在兒童節(jié)目中頻繁插播廣告、部分廣告內(nèi)容不利于未成年人身心健康等廣告制作、發(fā)布中的突出問(wèn)題,從時(shí)間、內(nèi)容、形式限制和對(duì)食品及玩具廣告另作詳細(xì)規(guī)定等方面對(duì)廣告法提出了修改意見(jiàn)。江蘇省人大常委會(huì)法工委隨后專門給我委來(lái)函反映南京市小學(xué)生代表提出修改廣告法、在廣告活動(dòng)中保護(hù)未成年人權(quán)益的建議。我委對(duì)來(lái)函高度重視,專門給小同學(xué)們回了信,對(duì)他們提出的建議給予了回應(yīng),對(duì)同學(xué)們結(jié)合切身感受和調(diào)查研究情況提出完善法律建議的做法給予充分肯定,并表示“非常高興收到來(lái)自同學(xué)們的立法建議,也歡迎同學(xué)們繼續(xù)關(guān)注國(guó)家的立法工作,提出更多更好的意見(jiàn)”。我們還把來(lái)函轉(zhuǎn)給了相關(guān)廣告執(zhí)法部門,請(qǐng)他們加強(qiáng)對(duì)違法廣告尤其是違法兒童廣告的執(zhí)法力度；同時(shí),我們也認(rèn)真整理同學(xué)們的建議作為未來(lái)修改兒童廣告規(guī)范時(shí)的重要參考意見(jiàn)。
《法制日?qǐng)?bào)》還就這件事刊發(fā)了題為《全國(guó)人大常委會(huì)法工委正式回函小學(xué)生立法建議》的專題報(bào)道,社會(huì)反響十分積極。這件事給了我們很大的觸動(dòng),鼓舞我們繼續(xù)在科學(xué)立法、民主立法的道路上熱情而堅(jiān)定地前行。
(呂麗萍 作者單位:全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室)
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